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“僵尸企业”的司法处置路径研究

2019/8/1 11:54:14 次浏览 分类:审判研究

“僵尸企业”的司法处置路径研究

——以资中法院处理的涉“僵尸企业”案件为视角

谭春英

 

201512月召开的中央经济工作会议明确了“去产能、去库存、去杠杆、降低企业成本、改善薄弱环节”五大任务。关于去产能方面,强调要依法为实施市场化破产程序创造条件,加快破产清算案件审理。[1]20161月,一则发表于《人民日报》,直指供给侧结构性改革的文章再度引发热议,文章指出,要贯彻落实供给侧结构性改革的大政方针,必须毫不留情地清退“僵尸企业”,以此扭转产能过剩的局面,坚决让“僵尸企业”入土为安。[2]可见,依法处置“僵尸企业”是供给侧结构性改革的牛鼻子,且人民法院是处置“僵尸企业”的主战场。但在司法实践中,人民法院对“僵尸企业”的依法处置存在一定的障碍。本院课题组以资中法院所辖区域内的近三年来审理和执行涉“僵尸企业”的案件为视角,对存在的问题进行深入调研和分析,并提出“僵尸企业”的司法处置路径。

一、定位——“僵尸企业”的判断

最早提出“僵尸企业”概念的是美国波士顿大学的经济学者彼得·科伊,指那些无法恢复生气,但由于获得放贷或者政府的支持而免于倒闭的负债企业。[3]其总体特征即“僵而不死”,具体体现在其已经停止生产经营,或者处于半停止状态,连年亏损,资不抵债,已经无法恢复生气,但却仍然依靠政府的补贴或银行的续贷予以维持。有的企业已经具备解散的条件,却未依法清算注销;有的企业已完全停止生产经营,甚至被吊销营业执照,却依然存在;有的企业债务高筑,甚至经强制执行仍无法清偿债务,已具备破产条件,却未依法进入破产程序;有的企业已无市场生机或经营困难,但却因政府干预继续存续。

从我国看,目前并没有对“僵尸企业”进行明确的统一的定义或考量标准。国务院常务会议对“僵尸企业”给出的定义是:不符合能耗、环保、质量、安全等标准和长期亏损的产能过剩行业企业;工信部给出的定义是:已停产、半停产、连年亏损、资不抵债,主要靠政府补贴和银行续贷维持经营的企业;其余的定义还包括:持续亏损、资产负债率高;半年以上未缴纳增值税;暂停用电;不符合产业调整方向的企业等。[4]作为基层人民法院,无法从经济指标角度衡量一个企业是否属于“僵尸企业”, 只能从企业涉诉涉执的情况来分析企业是否具备“僵尸企业”的总体特征。

二、现状——“僵尸企业”涉诉、涉执案件分析

(一)涉诉涉执案件数量大

2014年以来,资中法院受理的案件中,涉“僵尸企业”的审判、执行案件共550件,其中涉诉273件,涉执276件。且案件属于集中爆发型,如内江宏飞板簧有限公司2014年涉诉61件、涉执55件;四川东泰铸业有限公司2014年至2015年涉诉35件、涉执78件;资中县孟园生态农业有限公司2014年涉诉57件、涉执36件;资中县配龙镇三树村砖厂2014年的涉诉25件、涉执24件;四川政霖铸业有限公司20142016年的涉诉64件、涉执49件。从涉诉涉执案件总数及涉诉与涉执案件的比例上看,“僵尸企业”的生产经营隐患早已存在,并在一定时期集中爆发,从而导致“僵尸企业”无法面对“井喷式”的诉讼案件和执行案件。

(二)案件类型较集中

“僵尸企业”涉诉案件类型

 

从图1可以看出,“僵尸企业”涉诉案件的主要类型集中于民间借贷纠纷、追索劳动报酬纠纷、土地租赁合同纠纷、追偿权纠纷、买卖合同纠纷等。其中,民间借贷纠纷占总案件的40.29%、追索劳动报酬纠纷占32.23%、土地租赁纠纷占9.52%、追偿权纠纷占4.76%、买卖合同纠纷占3.7%。其他合同纠纷主要包括供电合同纠纷、建设工程施工合同纠纷、金融借款合同纠纷、融资租赁合同纠纷、定作合同纠纷、承揽合同纠纷、保证合同纠纷、租赁合同纠纷、服务合同纠纷等。其他纠纷主要涉及申请实现担保物权、物权保护纠纷、提供劳务者受害责任纠纷等。值得一提的是,近三年来,在众多“僵尸企业”中,仅有一家“僵尸企业”,即资中县孟园生态农业有限公司作为债务人申请破产清算。

从案件的类型可以看出,“僵尸企业”涉诉的情况更大程度上是关于企业资本、劳动力、基础设施等方面,也就说明,“僵尸企业”的融资渠道及赖以生存的基本条件出现问题,更反映出“僵尸企业”的生产力丧失,产品已无竞争力,已出现停产或半停产状态。

(三)案件审理时间长

2 案件审理天数

审理天数

20

2150

51100

101150

151200

201250

251300

301

件数

27

95

27

62

41

12

5

4

从案件类型上看,案件本身的难度并不大,但却花费了大量的审理时间,审理天数在100天以下的占54.6%101天至150天的占22.7%151天及以上的占22.7%,整个案件的平均审理天数达92天,可见案件的处理周期长,案件久不能决的现象严重,尤其是审理天数超过150天的案件,其中最长的审理时间达到了581天。从案件的具体情况看,整个案件的审理时间主要花费在送达环节,而之所以要花费大量的时间在送达环节,是因为企业已处于停产或半停产状态,虽然明知企业的住所地,却无法向其法定代表人或主要负责人送达。即使企业有人看守,也只是临时的看守人员,有的甚至连看守人员都没有。同时,在大多数案件中,企业的法定代表人往往也是被告,如在民间借贷案件中,企业的法定代表人是保证人,而法定代表人早已无法联系,只能采取公告的形式送达。只有个别企业的涉诉案件,虽然有诉讼代理人,但也得等待代理人与法定代表人完善代理手续,而此过程往往也需要较长时间。

(四)诉讼案件进入强制执行程序概率高且执行到位率低

涉诉案件进入强制执行程序情况

 

企业名称

涉诉案件数

涉诉案件进入执行数

强制执行情况

执行

完毕

自动履行或和解

终结

执行

强制

执行

内江市宏飞板簧有限公司

61

55

2

0

19

34

四川东泰铸业有限公司

35

17

0

1

11

5

资中孟园新兴生态农业有限公司

57

34

32

0

0

2

资中县配龙镇三树砖厂

25

24

0

0

0

24

资中县狮子大桥胜琼页岩机砖厂

17

6

0

2

0

4

四川政霖铸业有限公司

64

44

0

0

3

41

备注:1.3仅统计了涉诉案件较多的几家“僵尸企业”;2.资中孟园新兴生态农业有限公司34件强制执行案件中,虽然有32件执行完毕,但这32件均是劳动争议案件,且资中孟园新兴生态农业有限公司申请破产清算,该32件劳动争议案件是在破产程序中清偿的部分债务;3.强制执行情况中的强制执行是指虽然采取了强制执行措施,但没有可供执行财产。

通过对比涉诉案件数及涉诉案件进入强制执行程序的案件数,可以看出“僵尸企业”的债务清偿能力低,即使是调解结案,也无法按照调解协议履行义务。在进入强制执行环节,执行到位率也极低,从执行完毕的案件数量看,这些“僵尸企业”基本没有清偿债务能力。然而无论是对于案件的审理工作,还是执行工作,都消耗了大量的司法资源,而案件效果却极差。同时,对于这些“僵尸企业”,除生产设备、土地外,已无其他财产,甚至有的“僵尸企业”连基本的生产设备都没有,有的“僵尸企业”是租赁的农民土地,除建设在土地上的基本设施外,没有其他任何财产,但即使出现资不抵债情形,进入破产清算程序的企业也仅有一家,且其处理结果是终结破产程序,因此,债权人希望通过破产清算程序满足债权的几率几乎为零。

三、困境——“僵尸企业”难以处置的原因分析

(一) 行政越位干预

有学者提出“所谓清理僵尸企业,其实只是撤出权力干预的手,退回到尊重市场的位置上来”。[5]可见,政策性“预算软约束”[6]是造成 “僵尸企业”泛滥的直接因素,究其实质,是政府对经济运行的强力干预。[7]但对于政府而言,地方企业的存在意味着税收、GDP、就业等,一旦有企业进入破产,则可能引发“瀑布效应”[8],也涉及社会稳定问题。从图1“僵尸企业”涉诉案件类型上看,民间借贷纠纷和追索劳动报酬纠纷占据了绝大多数,那么便涉及较多的民间借贷债权人和职工,若处理不当,则可能引发集体性信访事件。因此,为了自身利益考虑,预防不必要的风险发生,政府往往会采取行政干预或行政管制,“不愿意”看到“僵尸企业”进入破产程序,也使得其不会积极主动推动“僵尸企业”的处置。

供给侧结构性改革的重心在于提供市场化的制度供给,这些市场化制度中,破产制度最为重要,是治愈当前经济中产能过剩顽疾的一剂治本良方。[9]虽然法院是处置“僵尸企业”的主战场,但没有政府各个方面的配合,也只是孤军奋战,尤其是在西部欠发达地区。如在面对职工权益保护方面,职工权益不仅是一个法律问题,也是一个群体性问题,涉及社会稳定。此时不仅需要法院进行法律释明,让职工了解破产程序,积极参与并监督破产程序过程,也需要政府给予正面的回应,对职工进行积极性引导,因为企业职工的权益不能得到及时有效的保障时,其往往会寻求政府的保护。此时,若政府不能正确向职工释明破产制度,积极支持法院推进破产程序,则会使法院的破产程序难以有序推进。再如在办理企业注销登记时,必须首先办理税务注销登记且要出具清税证明,而税务注销的前提是补交税款及滞纳金等,但进入破产清算程序的“僵尸企业”而言,其拖欠的税款不仅金额大,而且基本没有企业财产,补交的可能性极小。因此,政府也可能以此作为拒绝为“僵尸企业”办理工商注销登记的理由,严重影响了“僵尸企业”的有效退出。所以,政府在“僵尸企业”的处置中占据着不可或缺的地位。但是“在企业破产程序中,一直存在相关司法机关、政府部门、与法院在破产工作中的协调困难问题,长期未能得到有效解决。[10]”因此,政府的对待“僵尸企业”的态度制约着法院能否顺利推行破产清算程序。

(二)破产管理人缺位

破产清算程序能否顺利进行,并得到公平公正、有序高效的处理,可以说破产管理人的占据着重要角色。破产管理人代表债务人进行相关活动,维护债务人的利益,对债务人的资产状况进行调查,全面接管破产事宜。其履行破产管理人职责时,由于时间长且事务复杂,所以需花费大量的人力、物力、财力。因此,在面对企业“无产可破”或企业资产难以处置的情况时,破产管理人则不愿意将破产程序进行下去,因为其花费的费用无法得到补偿,更谈不上报酬问题。而从破产管理人的初衷来说,其仅是一个中介机构,最初的目的是盈利,因此在“无产可破”或企业资产难以处置时,其无法获得利益,继续进行只会增加成本,却没有效益可言,所以会建议法院终结破产程序。但在企业资产难以处置的情形下,并不代表债务人的财产不足清偿破产费用,然后破产管理人却也可能因此报告法院终结破产程序。如在资中孟园新兴生态农业有限公司申请破产清算一案中,在进行后的2年多时间内,破产管理人组织召开了债权人会议,对企业进行了实地查看,发现“无产可破”,于是向法院递交报告,建议法院终结破产程序。法院在向破产管理人了解相关情况时,破产管理人称既无法与企业的法定代表人取得联系,调查了解企业的财务状况,也难以处置企业的当前资产,因为其资产仅有部分设施,如猪场,即使其将现有的猪场出租,获得了部分租金,但也仅是杯水车薪。因此,破产管理人认为破产清算程序无法正常进行,其在日常工作中支付了大量费用,更无法获得清偿和报酬,于是连续向法院提交了两份报告,建议法院终结破产程序,但此时企业的情形并不完全属于“无产可破”的情形,更大程序上是因为企业资产难以处置。而法院在面对此情况时,只能选择终结破产程序。

在司法实践中,很多“僵尸企业”都面临着“无产可破”的情况,如果没有相应的制度保障破产管理人自身的利益,则法院也不能强迫破产管理人履行职责。但“无产可破”的“僵尸企业”对社会带来的危害更大,其起死回生的机会不仅极小,还以仅剩的一层合法的外衣占据着社会资源,使社会资源得不到有效的利用。

(三)人民法院的尴尬处境

1.“僵尸企业”的界定标准难以把握。虽然在前文提到了“僵尸企业”的总体特征,但作为人民法院,尤其是西部欠发达地区的法院,无法从经济学的角度,掌握了解一个企业的具体界定标准,如某个行业是否存在产能过剩、企业的亏损状况等,而政府也没有权威的统计或发布,使得法院在受理破产申请或审理破产案件的过程中,对于企业是否该破、该重整还是清算等,都只能凭借法院或法官的主观判断,使得法院在“不敢”轻易对企业进行破产。

2.破产案件处理力不从心。在西部欠发达地区,破产案件本身较少,法官对破产案件的审理没有经验,因此在面对偶然出现的极少数破产案件时,往往表现出司法能力不足。同时,由于破产案件程序复杂,花费的时间长、精力多,涉及方方面面的协调,但却对法官自身的考核不利,因此,法官在面对破产案件时,也不愿意接手。

3.“执转破”程序没有发挥有效作用。2016127日,最高人民法院召开全国法院执转破工作视频会议,部署执行案件移送破产审查有关工作,会议指出,执转破工作是贯彻中央供给侧结构性改革部署,推动建立和完善市场主体救治和退出机制的需要。[11]最高人民法院专职委员杜万华在此次会议上谈及“执转破”必要性时指出:“当前,中国执行不能案件数占未执行到位案件数的40%50%,其中相当一部分是以企业为被执行人的案件。由于没有破产制度的保障,这部分案件大量沉淀,成为执行工作隐患,如果破产制度成为执行环节之后的独立司法环节,一个破产案件就可以消解若干执行案件,同时这些执行案件进入破产程序,对所有债权人进行公平清偿,还可以解决债权人实践中不能受到公平对待的问题,破产程序结束后,这些债权债务关系归于消灭,执行案件也可以结案。”[12]可见,“执转破”工作在供给侧结构性改革中的重要性和必要性,然而司法实践中“执转破”工作却难以有效开展,从图3中的执行情况及破产案件数可以看出,很多企业即使在执行不能时,也没有采取“执转破”程序,使案件进入破产程序。破产程序的启动是当事人主义,即必须是当事人具有使企业进入破产程序的意思,“执转破”程序的启动也不例外。此时,当事人同意执行案件进入破产案件是“执转破”的关键点,也是难点。即使法院或债权人知晓执行不能,如果当事人不同意进入破产程序,法院也不能依职权启动破产程序。而司法实践的情况是,债权人怕企业破产,自己的债权成为泡影,因此寄希望于企业能够起死回生,为自己的债权留下空间,因此不会轻易启动破产程序。而对于被执行人而言,其法定代表人或主要负责人在企业无法继续有效生存时,通常选择逃避的方式,根本无法取得联系,因此,要通过被执行人同意进入破产程序的几率也极小。所以“执转破”程序在实际操作中,难以突破当事人同意这个关键点和难点,即使法院有心使执行不能的企业进入破产程序,也会遭遇瓶颈限制。

四、探索——“僵尸企业”的司法处置路径建议

(一)行政执法与司法行为协同推进

第一,“僵尸企业”的处置需要政府与法院的密切配合,法院的破产程序进程需要政府的支持。法院在受理破产案件后,应积极主动与企业主管部门、行业协会、税务机关、金融机构等部门沟通协调,了解“僵尸企业”的企业经营状况、市场发展前景等,让法院对企业自身有一个细致的了解,对企业是否属于“僵尸企业”进行初步评估,为之后“僵尸企业”的处置方式提供方向性指引。法院在办理破产案件的过程中,加强与政府有关部门的沟通,让政府有关部门了解案件的进展,并掌握企业的具体情况,以获得政府部门的支持。

第二,如前所述,税务注销登记及工商注销登记对“僵尸企业”的退出存在一定程度的制约,因此要推动“僵尸企业”破产程序的顺利进行,需推进以破产制度为中心的配套制度改革。如金融制度,“僵尸企业”在进入破产前,其不良信用记录已经存在,而即使进入了重整,金融机构的不良信用记录依然存在,对其造成一定程度的影响,因此在“僵尸企业”进入重整后,应当消除银行的不良信用记录,为企业重整提供良好的外部环境;再如税务制度,只要“僵尸企业”依法进入了破产程序,并依法终结清算程序的,可以凭据法院的破产清算受理裁定以及破产程序终结裁定直接办理税务注销登记手续,而不需要补交税款和滞纳金。[13]因为“理论上,在法治国家,法院的判决具有权威的、最终的效力,包括所有的国家机关在内的主体必须无条件的履行,不存在隶属于同一部门而更容易执行的问题。”[14]

第三,法院在办理执行案件的过程中,可建立本地企业作为被执行人的执行案件台账,定期向政府通报企业的被执行情况。当出现执行不能的情况时,可由法院和政府相关部门进行评估,评估企业是否具备“执转破”的条件,若具备,则向债权人释明,引导债权人申请进行破产程序。

(二)发挥破产管理人的作用

破产管理人的缺位主要出现在“无产可破”的情形下,其主要原因在于破产管理费用和报酬无法得到保障。因此,补齐破产管理人破产管理费用和报酬这块短板,具有必要性和重要性。衢州法院会同市经信局、市财政(地税)局出台《市级工业企业破产管理人专项资金管理和使用办法(暂行)》,市财政从工业转型升级专项资金中安排200万元作为专项资金,用于补偿“无产可破”情况下管理人的费用和报酬,同时与市律师协会、市注册会计师协会联合制定《衢州市管理人报酬援助资金管理规程(试行)》,规定从管理人报酬较高的案件中提取一定比例金额,用于援助“无产可破”案件的管理人。[15]。衢州法院的该做法可借鉴,结合四川省的实际情况,成都法院的破产案件较多,而欠发达地区的破产案件相对较小,则可以省为单位,根据报酬数额大小,确定提取比例,从破产管理人报酬较高的破产案件中提取破产管理人援助资金。在法院确定支付破产管理人的报酬数额后,同时确定援助资金数额,在支付报酬时予以扣除。一方面可促使破产管理人积极履行职责;另一方面,可“南水北调”,使经济发达地区对欠发达地区予以支持。对提取的援助资金,由省一级法院统一管理,在出现破产管理人的报酬难以得到保障时,由破产管理人向破产案件受理法院提出申请,并附债务人的资产状况、资产出资情况、财务状况等证明材料,破产案件受理法院进行初步审查后,报上级法院审查,最终由省一级法院决定是否符合援助条件,以及援助金额,以防止援助资金的滥用。

(三)区别适用重整模式

虽然“僵尸企业”具有社会危害性,但并不代表所有的“僵尸企业”都应退出市场,在破产重整程序启动后,应该根据“僵尸企业”的具体特点区别选择重整模式。

第一,存续型重整,即是原有的法人资格仍然循序,在其内部进行重整。其适用条件一是原企业法人外壳具备某种市场或领域的稀缺性或独占性,二是新介入的战略投资人与原企业的技术团队、管理团队能够形成一个各方面利益均衡、共谋企业发展的“兼容”格局,三是战略投资人“激活”原企业产生的商业价值远远高于采纳存续型重整模式所付出的代价。[16]

第二,出售式重整模式,即“是将债务人具有活力的营业事业之全部或主要部分出售让与他人,使之在新的企业中得以继续经营存续,而以转让所得对价即继续企业价值,以及企业未转让遗留财产(如有)的清算所得即清算价值,清偿债权人。”[17]此种重整模式,主要适用于原企业完全丧失信用、经营模式和管理模式无法得到有效改善的“僵尸企业”,此时原企业已无存续的必要。

第三,合并式重整模式,主要适用于关联企业的破产重整。在司法实践中,有的企业的产生及存续即为某企业的融资而存在,其与其他企业的实际控制人、管理模式、工作人员等都混同,比如作为法人主体向金融机构借款,而借款用于其他企业;或作为其他企业进行融资的担保,但其本身并不具备担保能力。对此情形,在这些管理企业均提起破产重整时,可采用合并式重整模式,指定同一个破产管理人,提高效率、节约成本。

在重整模式的选择上,应事先对重整企业的发展前景进行评估,应使企业符合当地经济发展特点。法院可与企业行业主管部门、金融机构等联合进行评估,使重整模式的选择更具有科学性。

(四)充分利用“执转破”程序

如前所述,“执转破”程序具有积极意义,既然在司法实践中法院会遭遇由当事人同意这一瓶颈制约,那么法院就必须打通“执转破”程序的入口。法院在执行过程中,对于已经符合破产法规定的破产条件的企业,或对于系列案件且法院在执行过程中发现企业存在资不抵债的情形时可事先向当事人释明,引导当事人同意采取“执转破”程序,并充分告知不同意的后果。对于当事人不同意采用“执转破”程序的执行案件,严格按照民事诉讼法司法解释的规定分配债务人财产,以此“倒逼””申请执行人基于其自身利益出发,同意适用“执转破”程序。

“僵尸企业”的存在,不仅对社会经济发展产生了巨大的阻碍,也造成了社会资源的浪费,法院在审理涉“僵尸企业”的案件时,也花费了大量的司法资源,因此对“僵尸企业”的处置势在必行,法院在采用司法手段处置“僵尸企业”的过程中,虽然会遭遇各种各样的困境,但该过程同样也是国家法治化的进程。怎样高效、公平、公正的处置“僵尸企业”是当前法院不可回避的问题,作为西部欠发达地区的法院,将不断探索、不断总结,制定出一套符合地方经济发展特点的处置模式,为社会经济发展提供有力的司法保障。

 



[1] 2015年中央经济工作会议公报》http://www.360doc.com/content/16/0218/10/30734595_535441176.shtml2017628访问。

[2] 盖耀文:《制度背景、融资渠道与企业生存——基于“僵尸企业”的多案例研究》,内蒙古大学硕士学位论文,第1页。

[3] 《清理“僵尸企业”需要断舍离》,载20151013《第一财经日报》。

[4] 何帆,朱鹤:《僵尸企业的识别与应对》,载《中国金融》,2016年第5期。

[5] 盛翔:《补贴失业职工远胜补贴僵尸企业》,载《嘉兴日报》,20163225版。

[6] 预算软约束是指,向企业提供资金的机构(政府或银行)未能坚持原先的商业约定,使企业的资金运用超过了它的当期收益的范围。这种现象被亚诺什·科尔奈成为“预算软约束”。http://baike.sogou.com/v57720420.htm?fromTitle=预算软约束,201772访问。

[7] 赵树文、王嘉伟:《僵尸企业治理法治化保障研究——以破产法及其实施机制的完善为研究路径》,载《河北法学》,20172月第2期。第83页。

[8] “瀑布效应”是指企业的破产会产生连锁反映,同时不仅损害破产债权人的利益,而且会损害劳动者利益,破坏整体经济发展,甚至危及社会稳定。参见(英)菲利普·伍德,蒋丽勇,许懿达译《国际金融的法律与实务》,法律出版社,2011年版第57页。

[9] 李曙光:《清理僵尸企业:失灵的破产法要灵起来》,载《经济参考报》,20163225版。

[10] 王欣新:《僵尸企业治理与破产法的实施》,载《人民司法》,2016年第2期,第9页。

[11] 魏新璋:《破产审判与“僵尸企业”处置的实践探索与思考——以衢州法院加大“僵尸企业”司法处置力度助推供给侧改为观察点》,载《法治研究》,2017年第2期,第69页。

[12] 财新网:《最高法明确“执转破”如何转、怎么破》,201727http://china.caixin.com/2017-02-07/101050874.html201772访问。

[13] 赵树文、王嘉伟:《僵尸企业治理法制化保障研究——以破产法及其实施机制的完善为研究路径》,载《河北法学》,20172月第35卷第2期,第88页。

[14] 贾宇、付玉明:《法治视野中司法警察的培养模式》,载《中国司法》,2004年第2期,第33页。

[15] 魏新璋:《破产审判与“僵尸企业”处置的实践探索与思考——以衢州法院加大“僵尸企业”司法处置力度助推供给侧改为观察点》,载《法治研究》,2017年第2期,第70页。

[16] 赵玉忠、毕青龙:《关于对“僵尸企业”处置中几个法律实务问题的思考——以淄博法院破产案件典型案例为视角》,载《山东审判》,2016年第3期,第70页。

[17] 王欣新:《重整制度理论与实务研究新论》,载《法律适用》,2012年第11期,第12页。

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