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土地承包经营权互换合同纠纷相关问题研究

2019/8/1 11:55:08 次浏览 分类:审判研究

土地承包经营权互换合同纠纷相关问题研究

 

 

一、我国农村土地承包的概况

(一)农村土地承包制度的变迁

自改革开放以来,我国的农村土地承包制度通过不断创新、完善,已形成一套比较系统的具有中国特色的土地制度体系,其形成可分为三个阶段:

1.家庭联产承包责任制的确立阶段,以中央文件和部门规章调整为主。农村土地承包制度是以19781124日安徽省凤阳县凤梨公社小岗村的“分田密约”为标志,包产到户、包干到户以其强劲的生命力在中国农村出现,随后中央几个1号文件从政策理论上将包产到户规范化,正式确立家庭联产承包责任制度。

2.逐步完善阶段,将家庭联产承包责任制写进法律,而不再单由国家政策进行调整。1986625日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《中华人民共和国土地管理法》,以法律的形式确立了家庭联产承包责任制度。

3.深化阶段,注重土地承包中的纠纷解决及土地承包经营权流转问题。随着农村经济发展,土地承包经营权流转问题日益突显,国家出台相关法律、规定进一步加强对农民承包权益的保护。1

(二)农村土地承包的现状

因地理条件、经济发展程度等因素的不同,我国农村土地承包在运行上呈现差异化。一是有的农村,土地流转不规范,因农民法律意识、合同意识淡薄,为简化繁锁的书面程序而以口头约定的形式对土地流转的期限、价格等进行协商,也未到发包方备案,在这一过程中,只有农户单一主体操作,政府职能弱化,发生纠纷后,双方各执一词,又拿不出书面合同,提供不出有力的证据。二是农民工外出务工期间,为确保承包地有所保障,村组织将其土地承包权转租他人,而随着近年来对“三农”问题的重视,更多的农民工重新返回到家乡务农、创业,这些返乡农民工要求恢复承包权未果。三是有的村干部对土地承包的相关法律、法规、政策了解不够,法律意识、管理意识薄弱,随意对村集体所有的土地进行调整。综上而言,要进一步稳定农村土地承包关系,切实维护农民权益。

二、农村土地承包合同的概述

随着我国农业现代化进程的快速推进,农业物质技术装备水平不断提高,农村劳动力大量转移,农户承包的经营权流转明显加快,发展适度规模经营已成为必然趋势,农村土地承包经营权这一概念便应运而生。农村土地承包制度和农村土地承包经营权的形成,必然以农村土地承包合同这一载体出现。

(一)农村土地承包合同的内涵及其法律制征

农村土地承包合同是指农村经济组织成员以家庭承包或者不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地以招标、拍卖、公开协商等方式,承包农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地的合同。农村土地承包合同是我国出现最早的行政合同2但现在明确作为一种民事合同。

农村土地承包合同与其他的民事合同相比,具有以下法律特征:

1.主体的特定性。农村土地承包合同的发包人只能是农村集体经济组织,包括村民小组、村民委员会等;

2.客体的特殊性。农村土地承包合同的客体是集体所有或者国家所有依法由集体使用的农村土地的使用权。《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定,本法所称农村土地,是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地。

3.期限的长期性。农村土地承包合同的客体是土地,而土地的生产、开发周期很长,故农村土地承包合同的期限一般较长。

4.内容的法定性。《中华人民共和国农村土地承包法》对发包方和承包方的权利和义务、承包期限、土地经营权的流转等内容作了专门规定,承包方依法取得的承包经营权受法律保护。

5.形式的特定性。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条明确规定发包方应当与承包方签订书面合同,同时第三十七条规定,土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转,当事人双方应当签订书面合同。因此,与其他民事合同可采用口头形式或者其他形式相比,农村土地承包合同在形式上具有特定性。3

(二)农村土地承包合同纠纷的概念及其分类

农村土地承包合同纠纷是指当事人之间因农村土地承包合同的订立、履行、变更以及终止而发生的权利义务纠纷。《中华人民共和国农村土地承包》第三条第二款规定,农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。据此可以看出,农村土地承包人方式分为两种:一种是家庭承包,承包的对象是耕地、林地和草地。这种承包方式是以农村集体经济组织的每一个农户家庭全体成员为一个生产经营单位,作为承包人承包农民集体的耕地、林地、草地等农业用地,对于承包地按照本集体经济组织成员人人平等地享有一份的方式进行承包。另一种是其他方式的承包,包括招标、拍卖、公开协商等承包方式,对象是荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地。这种承包方式是针对不宜采取家庭承包方式的农村土地。有些农业用地并不是本集体经济组织成员都有份的,如菜地、鱼塘等数量少,在本集体经济组织内做不到人人有份,只能由少数农户来承包;有的“四荒地”虽多,但本集体经济组织成员有的不愿承包,有的根据自己的能力承包的数量不同。这些不宜采取家庭承包方式的农村土地,可以采取招标、拍卖、公开协商的方式承包。

在司法实践中,农村土地承包合同纠纷的典型形态主要有:

1.土地承包经营权转包合同纠纷,是指当事人应达成的农村土地承包人依法将其通过家庭承包方式取得的农村土地承包经营权转移给其他人承包的合同产生的权利义务纠纷。

2.土地承包经营权转让合同纠纷,是指当事人就达成的农村土地承包人依法将其农村土地承包经营权转让给其他人经营的合同产生的权利义务纠纷。这里涉及的农村土地承包经营权取得的方式包括家庭承包方式和其他方式两种。

3.土地承包经营权互换合同纠纷,是指当事人就达成的农村土地承包人将其通过家庭承包方式取得的农村土地承包经营权与他人互换的合同产生的权利义务纠纷。

4.土地承包经营权入股合同纠纷,是指当事人就达成的承包人将其以其他方式取得的农村土地承包经营权作为股份加入其它经济组织的合同产生的权利义务纠纷。以其他方式取得农村土地承包经营权的承包人也可将农村土地承包经营权入股与他人签订合同。

5.土地承包经营权抵押合同纠纷,是指当事人就达成的承包人将其以其他方式取得的农村土地承包经营权进行抵押的合同产生的权利义务纠纷。

6.土地承包经营权出租合同纠纷,是指当事人就达成的农村土地承包人将其农村土地承包经营权出租给他人的合同产生的权利义务纠纷。4

三、土地承包经营权互换合同纠纷涉及的问题

农村土地承包经营权互换是同一集体经济组织农户为了方便耕种或各自的需要,使其土地资源配置达到最大化,将自己的土地承包经营权交换给他人行使,自己行使从他人处换来的土地承包经营权。这在农村是普遍现象,是一种小规模的土地承包经营权流转方式,但由于农民相关法律知识欠缺,对土地互换后的后果认知力度不强,从而引发了大量因未签订书面土地互换合同、不同集体经济组织成员互换土地等土地承包经营权纠纷案件。互换土地表面上看只是农村土地的交换耕种,但实质是承包方对承包土地权利义务的变更。土地互换后,农户对原有的土地承包关系消灭,变为农户对互换后土地的一种新承包关系。审判实践中,对土地承包经营权互换口头约定的非书面合同是否成立,对该口头协议互换协议效力的认定成为审判的关键。

案例:原、被告将已取得的土地承包经营权进行互换,后因土地承包经营权登记台账遗失,各户进行自报登记。原、被告均上报了讼争之土地为自己承包地,导致双方均持有涉及讼争土地的农村土地承包合同。被告还持有讼争土地的农村土地承包经营权证,而原告未持有(颁证机关向被告颁发农村土地承包经营权证后发现原告的农村土地承包经营权证上也包括讼争土地,便未颁发给原告)。后原告将讼争土地铲平准备建房,被告予以阻拦,致使该讼争土地处于荒废,无人耕种的状态。原告便以被告强行侵占使用已互换后的讼争土地为由起诉,请求停止侵害,归还诉争土地。后经法院审理认为,本案的争议焦点为被告是否侵犯了原告的土地承包经营权。双方调换土地未签订书面合同,未到发包方备案,双方对是否调换了讼争土地的承包经营权存在争议。原告提供的证据不足以证实其取得了讼争土地的承包经营权,且该讼争土地属于荒废搁置状态,无人经营耕种,原告未提供足够证据证实被告有侵权行为,原告可能过其他途径确认讼争土地的承包经营权,故驳回原告的诉讼请求。

原告在前案败诉后,又以确认土地互换协议有效及讼争土地承包经营权为由起诉,法院以土地承包经营权互换合同纠纷受理。原、被告对口头约定互换土地不持异议。本案的争议焦点为原、被告之间的土地承包经营权互换协议是否有效,互换后讼争土地的土地承包经营权归谁。5

上述案例看似简单,但在审判实践中涉及一些问题需要解决:一是土地承包经营权口头互换协议是否有效?二是土地承包经营权互换协议未备案是否影响该协议的效力?三是土地承包经营权互换协议生效后,土地承包经营权归谁?

四、评析争议与分歧意见

土地承包经营权互换作为土地承包经营权流转方式之一,最早见于19953月由国务院批转农业部的《关于稳定和完善土地承包关系的意见》。虽然土地承包经营权互换经历了二十几年的发展后,已经成为相对完善的流转方式,但在实际操作中仍然存在诸多问题。笔者将从现行法律规定和法理的角度分析上述案例涉及到土地承包经营权互换中的几个问题,并提出本人意见供参考。

(一)土地承包经营权口头互换协议的效力问题

虽然法律明确规定了互换土地承包经营权要签订书面合同,但在当前我国农村大多仍以口头形式互换土地承包经营权。司法实践中,对如何认定口头互换土地承包经营权协议的效力,存在不同观点。

有观点认为,原、告之间的土地互换协议有效。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十条规定,承包方之间为方便耕种或者各自需要,可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换。原、被告作为同一集体经济组织成员,经协商互换所承包的土地,虽然未签订书面的土地承包经营权互换合同,但对其口头约定不持异议,且互换事实已实际发生。同时,双方当事人互换承包的土地的行为既未违背法律、行政法规的强制性规定,也未损害他人的利益,故应当认定原、被告土地承包经营权互换协议合法有效。

还有观点认为,《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条第一款规定,发包方应当与承包方签订书面合同。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条规定,土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转,当事人双方应当签订书面合同。这些都属于管理性规定,书面形式是土地承包经营权合同生效的要件,也是土地承包经营权互换合同生效的要件,据此认定非书面互换合同无效。

笔者认为,我国自农村实行以家庭承包经营以来,很多农户之间的土地处于相互交叉的状态,不能连成一片,不便于农户耕种。农户为了实现获得利益最大化,口头互换双方各自原承包的土地的现象时有发生。互换土地要在同一集体经济组织内的农户之间自愿协商一致的基础上进行。实践中,农户间互换土地,极少签订书面协议,大都以口头方式约定。虽《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条规定,土地承包经营权的流转,当事人双方应当签订书面合同,但立法目的是鼓励、引导承包方订立书面合同以防范纠纷,更好地保护当事人的权利,此规定非效力性规范。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定,承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。从此条规定可以看出,土地承包经营权的取得不以书面合同为要件,从而得知,土地承包经营权的互换,也不以书面合同为要件。《中华人民共和国合同法》第十条第一款规定,当事人订立合同,有书面形式、口头形式和其他形式。农户间土地承包经营权互换的口头协议,虽没有采用书面形式,但也是合同形式的一种,只要符合合同成立的其他条件,即互换双方属于同一集体经济组织成员,具有完全民事行为能力,土地互换意思表示真实,且不违反相关法律规定和社会公共利益,该土地承包经营权互换的口头协议便对双方具有约束力。因此,原、被告之间土地承包经营权互换的口头协议有效。

(二)土地承包经营权互换协议未备案的效力问题

既然当前我国农村存在土地承包经营权互换的口头协议,那必然导致一部分土地承包经营权互换协议未报发包方备案,如何认定这类合同的效力,也有不同观点。

有观点认为,《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条规定,采取转包、出租、互换或者其他方式流转的,应当报发包方备案。这一规定的立法目的在于让发包方及时了解土地经营权的变动情况,督促和检查承包方积极履行合同义务。这里的备案只是管理性规定,不是合同生效的要件,不影响互换行为的效力。

还有观点认为,既然法律规定了土地流转应当报发包方备案,则属于强制性规定。如果土地承包经营权流转后,合同未报发包方备案,则该流转合同便违反了强制性规定,应属无效。

笔者认为,流转合同的备案规定只是一种行政管理手段,这属于管理性规范而不是效力性规范。备案的性质仅为公示,它与批准或者同意具有不同的性质,其法律意义自然不同,备案并不影响双方当事人的权利义务,不是合同生效的要件。当前我国农村土地承包经营权流转合同备案制度尚不完备,土地经营权以口头这一传统方式流转在民间大量存在,而备案制度是以存在书面合同为前提,如果将合同备案视为合同生效的必要条件,不符合当前我国农村的客观实际,也不利于保护广大农民的切身利益,不利于维护正常的农村土地流转秩序。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释﹥》第十四条规定,承包方依法采取转包、出租、互换或者其他方式流转土地承包经营权,发包方仅以该土地承包经营权流转合同未报其备案为由,请求确认合同无效的,不予支持。据此也可以得知,土地承包经营权互换合同应报发包方备案不是该合同生效的要件,不能以未经备案为由否定土地经营权互换协议的效力。

(三)土地承包经营权互换协议生效后,土地承包经营权的归属问题

对于土地承包经营权互换协议生效后,互换的是土地,还是承包经营权,土地承包经营权的归属如何,存在不同观点。

有观点认为,从互换的概念可以看出,是同一集体经济组织内部的农户,为达到土地资源的最佳配置进行的土地承包经营权的互换。互换双方分别丧失其原有的土地承包经营权,获得新的土地承包经营权,是对原有土地承包经营权的互换,这比起转包和出租,是真正意义上的土地经营权的流转。原、被告土地承包经营权互换协议有效,则互换后的土地承包经营权随之变更,双方均获得变换后的土地承包经营权。

还有观点认为,《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释﹥》第一条第二款规定,集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的,人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。据此,原、被告互换的是土地,土地互换后,原告对讼争之地是否享有承包经营权,应向有关行政主管部门申请解决。

笔者认为,土地承包经营权互换法律关系中,互换可看成一种互易合同。交换土地后,互换的双方均取得了对方的土地承包经营权,丧失了自己原有土地承包经营权。《农村土地承包经营权流转管理办法》第十七条规定,同一集体经济组织的承包方之间自愿将土地承包经营权进行互换,双方对互换土地原享有的承包权利和承担的义务也相应互换,当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记手续。第三十五条第三款规定,对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换,同时交换相应的土地承包经营权。据此可知,互换从表面上是地块的交换,但从性质上看,是由交换土地引起的权利本身的交换。权利交换后,原有的发包方与承包方的关系,变为发包方与互换后的承包方的关系,双方的权利义务做出相应的调整,即可要求办理农村土地承包经营权证变更登记手续。综上,土地承包经营权互换协议生效后,互换双方丧失原有的土地承包经营权,随之取得新的土地承包经营权,原、被告对互换后的土地享有承包经营权。

通过对土地承包经营权互换合同纠纷存在的相关问题进行评析可以看出,由于理论上存在不同观点导致审判实践中有不同做法,为了统一司法尺度,指导审判实践,笔者建议立法时对上述问题作出更为明确的规定。

 



1 秦英羽:《改革开放以来中国农村土地承包制度的历史沿革》,载

http://blog.sina.com.cn/s/blog_6b8328fc0102wonq.html,于201777访问。

2张玲:《列举我国最常见的行政合同》,载

https://zhidao.baidu.com/question/241173101854951924.html,于2017714日访问。

3吕伯涛主编:《适用物权法重大疑难问题研究》,人民法院出版社2008年版。

 

4景汉朝主编:《民事案件案由新释新解与适用指南》,人民法院出版社2013年版,第236页。

 

5(案例)详见四川省内江市资中县人民法院(2014)资中民初字第1865号民事判决书。

 

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