韦伯管理理论引入：为基层法官减负的再思考——以审判辅助人员工作质效为视角

韦伯管理理论引入：为基层法官减负的再思考

——以审判辅助人员工作质效为视角

论文提要：

本文在对N市200名基层法官履职情况的调查分析中，发现基层法官承受着来自职业风险高、案件数量多、疑难案件多、担心办错案等多方面的审判压力，在巨大的工作压力下负重前行，为基层法官减负势在必行。本文对基层法院审判辅助人员履职现状进行了深入分析，发现审判辅助人员辅助不得力、不到位的情况在基层法院较为普遍，审判辅助人员的“缺位”给法官的审判工作造成了极大困扰。为有力发挥审判辅助人员的辅助作用，真正为基层法官减负，本文以审判辅助人员的工作质效为视角进行了研究。

本文广泛搜集了美国、德国、日本等域外法院利用审判辅助人员为法官减负的成功做法，并对全国各地法院对提升审判辅助人员工作质效的实践经验进行了归纳总结。引入韦伯管理理论，从行政组织的组织及人员特点中寻找提升辅助人员工作质效、提高审判团队运行效率的方法，将审判团队与行政组织对应，将审判辅助人员作为行政组织中的人员来研究，从审判辅助人员“缺位”的原因出发，找出韦伯管理理论的理论特征与突围路径构建之间的对应关系，从职责分工、人员配置、选任培养、团队管理、考核激励等方面，提出系统性提升审判辅助人员工作质效的对策建议，以之实现为基层法官减负的目标。（全文共计9895字）

关键词：基层法官  审判辅助人员  减负  韦伯管理理论

主要创新观点：

本文从提升审判辅助人员工作质效切入，针对基层法院审判辅助人员履职缺陷，引入韦伯管理理论，运用其职位管理方法，将审判辅助人员作为行政组织中的人员来研究，借鉴韦伯管理理论所总结的精确、高效、稳定的行政组织的理论特点，构建以提升审判辅助人员工作质效为基层法官减负的突围路径：在立法层面明确司法改革后审判辅助人员的工作职责，通过分层确定职责细化工作分工，并适当扩大法官助理的职责范围，加快法官助理成长；采取足额、精准、灵活相结合的审判辅助人员配备方式，发挥专业辅助小组的专业优势，集中力量完成专项工作，提高辅助效率；将审判辅助人员的选任与培养有机结合起来，在提高人员基本素质的同时，全方位增强其工作能力，整体提升审判辅助人员的辅助素能；以法官为中心，通过建立法官对审判辅助人员的立体评价模式、创新“实时+定期”的监管方法，推动形成法官对审判辅助人员的控制体系，借力团队管理进一步扩大法官的权力；同步实施工作考核与激励机制，有力拓展辅助人员发展空间，促使审判辅助人员化被动为主动，自主提升、不断进步。

以下正文：

引  言

2018年3月9日，最高人民法院院长周强在人民大会堂作法院工作报告时说：“面对繁重的工作任务，广大干警不辞辛劳，无私奉献，85名法官积劳成疾或遭受暴力伤害因公牺牲。（1）2017年12月13日，54岁的阿坝县法院四级高级法官秋灯在连续宣判3个案件后又参加该院审判委员会会议时，突发脑溢血经抢救无效死亡；2019年3月4日，47岁的海南省海口市龙华区法院新坡法庭庭长吴育海在开4场庭后不幸猝死……可以毫不夸张地说，为基层法官减负、解压已迫在眉睫。

一、数据说话：案件激增让基层法官不堪重负

（一）宏观考量：两大改革的激烈碰撞。立案登记制改革后案件数量激增，员额制改革后法官数量骤降，先后实施的两大改革给法官出了一道“难题”。

2015年5月，立案登记制改革正式实施，全国各地法院的案件数迅速增长。从全国法院立案登记制改革两周年发布会公布的数据来看，立案登记制改革后全国法院的立案数量超过3100万件，同比上升33.92%，其中包含四川在内的11个地区的登记案件超过100万件，浙江、江苏、广东登记立案数量超过200万件。从登记立案增幅看，同比增长超过50%的地区有8个，增幅超过40%的地区有7个，增幅超过20%的地区有14个。（2）2016年11月，员额制改革正式实施，最高人民法院于2017年7月发布的《人民法院改革成效数据报告》显示：首次入额遴选后有将近42%的法官没有进入员额。

两大改革的激烈碰撞使法官的人均年结案数不断增加。纵观N市法院5个基层法院近3年的结案数（图1）及法官年人均结案数（图2），5个基层法院的年人均结案数都大幅度增长，其中S区法院的人均年结案数已超过200件。

N市基层法院2016年-2018年结案数

图1

N市基层法院2016年-2018年年人均结案数

图2

（二）纵向对比：从参与竞争到悄然退出。员额法官的动态管理使得法官进出有序。《四川省法官检察官员额退出管理办法（试行）》规定法官退出员额的情形有三种：因个人原因自愿申请退出；因调离、退休等自然退出；因考核不合格、违法违纪等应当退出。目前，基层法官占退出员额的绝大多数。甘肃省高级人民法院2018年9月发布的195名退出员额法官的人员中，基层法官有140人，占总人数的71.79%。（3）截止2019年5月，N市法院共有25名法官退出员额，其中基层法官有24名，占总人数的96%。从退出人数及具体原因（表1）来看，N市基层法官退出的原因有“压力过大且身体状况无法胜任”“退休”“调离”和“其他”4种，与2017年相比，2018年因“压力过大且身体状况无法胜任”退出员额的人数已成倍增加，成为法官退出员额的最主要因素。

表1

（三）内部探究：法官压力来源剖析。2019年，在对N市法院200名基层法官的压力情况问卷调查中，高达95.6%的法官感觉审判压力很大，47.36%对工作状态不满意，85.71%经常加班，63.16%因审判压力过大认真考虑过退出员额。压力的主要来源如图3。

图3

司法改革后，随着案件数量的激增，许多基层法官即使“5+2”“白加黑”工作，仍很难在案件数量与质量之间找到平衡点，加上还要参与各类教育活动，承担当地党委政府有关重点工作安排等非审判工作，工作量不言而喻。

二、问题发现：审判辅助人员“缺位”让基层法官身心俱疲

中国法学会常务副会长陈冀平称，建立法官员额制，就是要通过严格考核 ，选拔最优秀的法官进入员额 ，并为他们配备法官助理、书记员等审判辅助人员，确保法院85％的人力资源配置到办案一线。 （4）在对N市200名基层法院法官的问卷调查中，所有法官均认为辅助人员作用发挥直接影响法官的工作量，其中73.68%认为“影响很大”，26.32%认为“有一定影响”。

（一）人员配备不足，法官亲自上阵。从N市5个基层法院的辅助人员配备情况（表2）来看，仅1个法院完全达到1:1:1配备比例，全市基层法院1：1:1的平均配备比例仅56.8%。繁重的辅助任务和人少事多的现实让法官只能“亲自上阵”。对B区Y市的调查显示，作为审判辅助性工作的判决书的草拟、诉讼材料的审查、调解及其他文书的草拟、准备参考资料和研究法律问题，法官的完成率分别为：49.5%、32.1%、34.3%、33.3%。（5）人员配备不足直接导致法官陷入事务性工作难以自拔，加上审判任务的日益加重，法官工作量可见一斑。

表2

（二）履职素质不高，法官无可奈何。不能有效保障待遇。基层法院的辅助人员尤其是书记员大多通过劳务派遣或自聘的方式配备，而受经费制约，均不同程度存在难以招人、人员流动快等问题，聘用制辅助人员素质不高，大多数仅能完成专业性不强、难度系数不高的辅助工作。缺乏考核激励机制。N市5个基层法院的辅助人员由在编法官助理及聘用制书记员组成，法官助理参加绩效考核与地方综合目标考核，但无对其辅助质效的单独考核。对于书记员，仅2个法院进行了工作考核，导致书记员存在工作不在状态、不愿主动加班等情况。

（三）辅助质效不佳，法官担惊受怕。在对N市200名基层法官关于审判辅助人员履职情况的问卷调查中，21.1%的法官认为“辅助质量较差”，68.4%的法官认为“辅助质量一般”，仅15.8%的法官认为“辅助质量很好”。N市法院超过65%的法官认为辅助人员撰写裁判文书最能减轻其工作量，但实践中，37.5%的法官助理偶尔起草裁判文书，6.25%的法官助理从未起草过裁判文书，在未经常起草裁判文书的法官助理中，有50%系法官未安排，28.13%系因未列席合议庭不熟悉案情，15.63%系能力不足。值得注意的是，在最高人民法院出台《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》规定的7项法官助理职责中，并无涉及法官助理列席合议庭的条款。此外，辅助人员使用智能审判系统的意识和能力普遍不高，如Z县法院智能文书系统（要素式审判系统）的使用频率偏低，原因为辅助人员有畏难情绪、不主动、不熟练。2019年上半年仅形成笔录18份，文书4份。辅助人员作为法官的“左膀右臂”，不尽人意的辅助效果使法官无法“放心”。

（四）法规政策不明，法官无计可施。分工不明确。目前，不同地区法院对法官助理及书记员的职责分工各不相同，且大多数基层法院未对审判和非审判工作及审判辅助和事务性工作进行界定，辅助人员之间不同程度地存在分工不明、职责不清、工作推诿、效率偏低等问题。等级未落实。N市基层法院的书记员与法官助理的等级制度均未实行，缺乏与等级对应的薪酬待遇配套机制，无法有力体现个体差异，辅助人员工作积极性不高。职业无前景。目前，书记员转任法官助理及法官助理遴选为法官，均在身份、学历等方面要求严格，辅助人员个人发展空间狭窄，工作中很少全力以赴。面对以上情况，基层法官有时除了表示“理解”，别无他法。

三、实证分析：审判辅助人员是为法官减负的“主力军”

本轮司法改革的目的是实现法官的精英化，并具体分解为：通过法官员额实现法官选任的精英化；通过审判辅助实现法官履职的精英化。（6）在全球各地法院，已有不少审判辅助人员为法官减负的实例。

（一）域外法院成功之道。国外辅助人员的充足配备及对其职业的有力保障让法官“分外轻松”。

1.强大的辅助团队。在美国，每个法官都配有强大而专业的辅助人员队伍，且他们都职责分明：法官助理作为专业辅助人员，处理许多庭审事务及起草法律文书；书记员作为一般行政辅助人员，协助法官助理整理案卷、查找法律条文、安排开庭、送达法律文书等；法庭速录员，负责庭审记录。此外，每名法官还配有若干法学院的实习学生。可见，美国法官的工作量实际上是由“巨大的团队”完成的，法官的主要职责就是主持庭审，无需操心行政及后勤事务。（7）美国法院法官与辅助人员的比例为1:12以内。德国法院的的比例为1:4。日本法院的比例为1:7.79。（8）

2.严苛的任职条件。美国的书记员由法官根据需要从法学院获得法律博士学位的毕业生中挑选。在日本，报考法院书记员必须在法院志愿综合研究所的考试中合格，并在该研究所经过1至2年的研修后才能取得资格。研修时间为：法学本科毕业生要求1年，其他专业毕业生要求2年。书记员属于国家公务员，具有充分的稳定性。在英美国家，法官助理和书记员工作上对法官个人负责。虽然工资由法院开支，却由法官个人录用并管理。德国的司法公务员按照公务员管理办法进行管理，由上级法院统一录用，工作上对整个法院负责。（9）

（二）域内法院可取之处。国内一些法院对提升辅助人员工作质效、减轻法官工作量也有成功经验。

1.港澳法院有力的职业保障。澳门特别行政区的司法辅助人员的配备具有辅助人员人数与法官人数成正比和辅助人员职位级别越高配备比例越少两个特点，有力保证了辅助人员的充足性和专业性。辅助人员有畅通的晋升渠道，并能在各个职位之间有条件地流动。待遇方面则均采取科学的人力资源方法，或设置薪俸点（10）或对薪酬进行等级管理。此外，港澳地区法院为对审判辅助人员的分工都极为精细，且专业化程度很高。（11）

2.台湾法院对辅助人员的“依赖”。台湾法院在确保法官员额少而精的同时，配备大量辅助人员，凸显法官地位。随着法院受案量的增加，在增加法官员额的同时，台湾通过增设法官助理及司法事务官等人员解决法官负担过重的问题。台湾法院的法官助理主要负责与实体审理与裁判密切相关的程序和法律工作，书记员则主要负责纯粹程序性的工作。此外，台湾法院设有司法事务官，专责办理非诉和执行业务，使法官能集中精力处理审判核心事务。（12）

3.内地法院成功的改革实践。目前，内地的许多基层法院已采取有效方式提高辅助人员工作质效。

细化职责分工。成都法院按照审判辅助人员类型划分，明确了法官助理是协助法官从事审判业务的辅助人员，书记员是审判工作的事务性辅助人员，并根据案件相关性，细分为实体性辅助、程序性辅助和研究性辅助。（13）也有人建议将送达、归档等纯事务性工作交由书记员，将阅卷、财产保全、庭前调查等需要法律专业技术及一定指挥能力的审判业务性工作交给法官助理。（14）

集中管理核心事务。有法院探索由专门的辅助人员集中负责送达、排期开庭、保全、委托鉴定评估、文书上网、扫描装订等辅助性事务，将法官从繁琐的事务性工作中“解救”出来。（15）

灵活运用剥离与归口。兴庆区法院实行审判辅助性事务外包，将司法辅助人员分为立案组、材料转接组、排期组、送达组、卷宗整理组等进行分类管理，实现审判辅助事务的剥离，让法官和助理发挥专业优势审理案件。（16）

依托智能系统。成都市中院在省内首创“阳光司法”APP，提供4大类15小类网络诉讼服务。（17）兴庆区法院启用智能文书系统，含送达文书在内的700余项法律文书可自动生成，进一步提高了审判辅助工作效率。（18）

拓展人员构成。厦门市翔安区法院以开放式架构多渠道充实审判辅助人员，审判辅助人员由法官助理、聘用制书记员、公证处工作人员、高校实习生等组成，并与高校、公证处签署《“司法辅助人才”培养战略合作协议》。（19）

四、他山之石：韦伯管理理论的引入

韦伯管理理论(Weber's Management Theory)又称行政组织理论、科层组织论和官僚模式理论，指通过职位来进行管理，该理论产生于德国企业从小规模世袭管理向大规模专业管理转变的关键时期。它强调任何组织都必须以某种形式的权利作为基础，没有某种形式的权利，任何组织都不可能达到目标。

（一）研究模式的建立。韦伯管理理论在组织理论发展史上具有里程碑意义，对各国公共管理领域都产生了重大而深远的影响。（20）韦伯管理理论是组织理论，组织最根本的目的就是提高效率，韦伯正是从组织效率出发，寻找影响组织效率的核心因素。将审判团队视为行政组织，将辅助人员作为组织成员来研究，结合审判实际，有效管理审判辅助人员职位，有力提升辅助人员工作质效。

（二）突围路径的构建。运用韦伯管理理论的理论特征：组织里每个成员有固定和正式的职责，并依法行使职权；组织结构是层层控制体系；按照专长合理分配；职位根据资格（资历或学历）经公开考试按自由契约原则予以使用；专业分工和技术训练；按职位发薪并就建立奖惩与升迁制度。以辅助人员履职过程中存在的问题为导向，从理论特征中寻找提升质效的系统方法，构建相对完整的减负路径。据此，笔者从问题出发，整合韦伯管理理论的理论特征，构建了突围路径，其对应关系如表3。

表3

五、突围路径：以韦伯管理理论提升审判辅助人员工作质效

（一）立法明确权责。提高效率必然要求分工细化和专业化提升。（21）

修订《法官法》《人民法院组织法》，从法律层面明确审判辅助人员法律职责。在立法时，应对审判辅助人员的职责进行细化，对在编、聘用等不同身份的审判辅助人员职责进行区分。

1.分层确定辅助人员职责。将审判业务工作按照与案件的关联程度、法律专业性分为2-4个层次，将审判事务工作按照难易程度、专业程度分为2-4个层次，对应确定法官助理、书记员的具体职责，以工作任务的分层实现工作职责的分解，从而构建符合岗位特性及人员身份的分工模式。

2.扩大法官助理职责范围。在对N市Z县法院80名法官及法官助理的调查中，64.52%认为法官助理应当列席合议庭，29.03%认为法官助理应当视情况列席合议庭，51.61%认为法官助理不列席合议庭无法形成高质量裁判文书，70.97%认为应细化法官助理的职责，29.03%认为需增加法官助理的职责。建议适当扩大法官助理的职责范围，给予其部分审判实务的独立处理权，如经法官指定独立主持调解；明确规定法官助理列席合议庭评议，享有发言权，为更好地草拟裁判文书提供保障。

（二）优化人员结构。人员配置应在分析人与工作、人员自身、组织机制等因素的基础上进行。

1.科学配备人员。足额配备。全国人大代表、广东国鼎律师事务所主任朱列玉建议全面推广法官：法官助理：书记员=1:1:1的配备模式。只要年人均办案量达到既定标准，就按照1:1:1的标准配备审判辅助人员，便于职责区分及分工细化，有力减轻法官工作量。精准配备。对审判辅助人员所学专业、工作经历、性格特点、特长专长进行充分调研，通盘考虑审判团队及法官的个体差异，精准配备辅助人员。灵活配备。在审判团队调整时，认真听取法官及辅助人员意见建议，以工作能力、专业素养、年龄结构等客观情况为主，以双方个人意愿、性格特点等主观因素为辅，试行自主配备模式，最大限度地调动工作积极性。

2.组建辅助小组。组建“1+1”辅助小组，将专业人员集中起来，统一管理调配，让辅助工作更具针对性、实效性。组建外包辅助小组。组建集中送达、卷宗扫描、案件归档、网络拍卖、网络查控、失信录入等事务性工作外包辅助小组，可与人力资源管理公司合作，由公司根据工作性质和工作量确定各小组的人数和具体人选，并通过签订保密协议、强化考勤管理等方式保证案件信息安全。组建专业辅助小组。通过内部资源整合和外部资源引入，由未入额法官、律师、法学院学生、社区工作者、心理专家等组成调解小组、诉讼服务小组、速裁服务小组，专门负责庭前调解、收发诉讼服务材料、案件分流、程序引导等工作，让辅助工作便捷高效。

    （三）坚持选培并重。高素质是高效履职的基础，应采取多种方式不断提升审判辅助人员综合素质。

1.严格招录条件。在招录审判辅助人员时，应充分听取法官的意见建议，严格、科学地设置招录条件，重点招录法律专业及法官急需的审判辅助人员，在满足需求的同时缩短人才培养周期，奠定坚实的人才基础。

2.拓宽人员渠道。由中级法院与高等院校、律师事务所、公证处等签订辅助人员培养协议，根据基层法院人才需求，通过推荐对口专业实习生、派驻固定工作人员等方式，为基层法院输送高素质的司法辅助人才，增强辅助人员队伍的多样性、适用性。

3.整合培训方式。综合运用“重点集训+分类培训+日常培训”相结合的培训方式。重点集训即在新智能审判系统启用、新审判模式推广、审判流程改变等关键时期，及时对辅助人员进行集中培训，适时组织理论及操作考试，促使其第一时间掌握方法、熟悉流程。分类培训即针对不同类别的辅助人员进行分类培训，对法官助理侧重审判技巧、业务能力的培训，对书记员则侧重事务性工作流程、法律知识等方面的培训。日常培训即不定期开展团队配合技巧、新法律法规解读等培训，提高发现问题、解决问题的能力。

（四）赋予法官权力。法官是团队的核心成员，应赋予其一定的权力，形成法官对审判辅助人员层层控制体系，解决辅助人员履职质效不佳的问题。

1.建立“1VS1”评价模式。建立法官对辅助人员的一对一评价模式，赋予法官话语权。在法官助理参与法官遴选、辅助人员晋升职级或等级、调整工资待遇、合同续签时，由其辅助的法官对其工作情况进行评价，政治部应将评价情况作为开展相关工作的重要参考依据。此外，法官对辅助人员的奖惩应享有建议权，应高度重视法官的意见建议，并建立配套制度，明确处理意见建议的时限及工作程序。

2.推行“1+1”监管方法。推行实时监督与定期评估相结合的监管方法，实时掌握情况、及时发现问题、给予客观评价并进行处理，有力保障辅助工作的质量。实时监督。加大审务督察工作力度，实时监督审判辅助人员的履职情况，针对审判辅助人员状态不佳、业务不熟等情况，采取及时提醒、适时通报等方式，快速纠正工作瑕疵和不规范行为，真正治病在“腠理”，坚决防止其“带病”履职。定期评估。对辅助人员工作情况进行季度，综合法官意见评定“优秀、良好、合格、不合格”四个等次，对“不合格”等次的进行提醒谈话或岗位调整，对连续2个季度等次“不合格”的采取降低等级、辞退等惩处措施，有力保障工作的质量。

（五）考核激励同步。激励是挖掘潜能的“发动机”，是激发活力的源泉。打好团队与个人、物质与精神的激励“组合拳”可以化被动为主动，全面调动工作积极性。

1.采取制度激励法。提高薪酬待遇。制定全省或全市统一的聘用制辅助人员工资制度，对聘用制辅助人员的基本工资构成进行细化，明文规定其福利待遇的执行标准。由同级人社、财政每年年初依照审判辅助人员的在职人数，按统一的经费标准进行经费核定，纳入用人法院的年度经费预算，确保辅助人员的装备、服装、培训、奖励、社保等福利待遇得到充分保障。落实等级政策。加快落实审判辅助人员等级制度，以辅助工作质效为基础，依据个人学历、工作年限、日常表现等，综合确定法官助理、书记员的等级，同步出台与等级相对应的配套工资制度，最大限度激发工作积极性。畅通转任渠道。书记员在晋升到一定等级或经法官推荐，可以通过“考试+面试+考核”的方式转任法官助理；大学全日制本科以上的聘用制辅助人员晋升到一定等级或工作达到特定年限，可由基层法院推荐，经省法院考核考察合格后，统一报同级组织及编制部门批准后转任为机关工勤或中央政法编制人员，进一步拓展职业发展空间。

2.采取多元考核法。设置审判辅助人员考核奖金，采用智慧考核、综合考核和团队考核相结合的方式，综合评价审判辅助人员工作质效，发挥考核的正向激励作用。智慧考核。启用与内网办案系统无缝衔接的绩效考核系统，优化审判辅助人员考核指标，侧重考核其工作数量和辅助质量，系统自动提取考核数据，适时公布并作为年终考核的基础数据，强化考核的科学性。综合考核。充分考虑辅助人员的个人发展及非审判业务工作完成情况，将提升学历、取得法律职业资格证、兼任党务干部、获得各类表彰等情况纳入综合考核加分项目，使考核更具推动力和吸引力。团队考核。审管办依据审判团队的质效结果评定优秀审判团队，给予优秀团队一定金额的团队绩效奖金，奖金由法官依据辅助人员的工作情况进行独立分配，让法官成为辅助人员工作质效的“裁判员”。

结  语

司法改革以后，人民群众对司法有了更高的期待，社会各界对法官的办案质效、薪酬待遇等高度关注，却对法官在司法改革过渡期内承受的巨大压力不够重视。以行政组织法为基层法官减负是一次新的尝试，也将是一个日益完善的过程。