论如何完善多元化纠纷解决机制——解决其推动力不足问题

论如何完善多元化纠纷解决机制

——解决其推动力不足问题

论文提要：

从21 世纪起，我国开始重视和探索多元化纠纷解决机制。到2014年，我国已经建立全社会纠纷解决体系的规则和路径。其在化解纠纷、节约司法资源、调解社会关系等方面存在的独特作用，其价值作用越来越凸显。2013至2017年，最高人民法院受理案件82383件，审结79692件，分别比前五年上升60.6%和58.8%，地方各级人民法院受理案件8896.7万件，审结、执结8598.4万，结案标的额20.2万亿元，同比分别上升58.6%、55.6%和1.446%。(1)特别是从2015年起实施立案登记制后“案多人少”矛盾逐渐加剧，成为全国各地法院的“心结”。以四川2018年为例，全省法院共受理案件123.91万件，审、执结112.51万件，同比分别上升10.92%、7.89%。(2)可以预见的是，在今后的一段时间内，全国法院新收案件将继续呈增长态势，执法办案压力将不断增大。再加上目前各地的多元化纠纷解决机制还不是很完善，各部门未能做到协调统一，更多的是“各自为战”，推动力和执行力有所欠缺，再加上人财保障不够，使得多元化纠纷解决机制推动缓慢，更不利于解决案多人少的矛盾。因此，法院系统应继续对多元化纠纷解决机制的完善进行探索，才能更好的解决案多人少的矛盾，实现资源优化配置，全文共7599字。

关键词：多元化纠纷解决机制   推动力不足   优化资源配置

主要创新观点：本文通过收集整理一些数据再结合目前社会发展现状来分析多元化纠纷解决机制推动力不足的各类问题，通过分析其问题产生的原因及特点，探究其解决问题之方法，使多元化纠纷解决机制能更加完善更具有可行性。发挥其应有之作用，解决案多人少矛盾。笔者认为，通过一些数据分析表明多元化纠纷解决机制的推动不在单单看为法院体系的工作，而是社会各部门共同的职责，因以法院为主导联系各部门形成一个整体，再通过信息化技术，将解纷资源共享，使单面或者双面的纠纷调解变成立体的多面的，再大数据的平台上快速准确有效的解决纠纷。同时还要注重“薪火相传”，和各大高校建立联系，建立起纠纷调解员的教育培训体系，开展解纷程序的理论研究和实务训练，培养和储备专业的调解人才，从而实现纠纷解决人才从经验型转变为职业型。只有这样才能更好的解决多元化纠纷调解机制推动力不足问题，从而完善多元化纠纷解决机制，使其更好的为人民服务。

以下正文：

一 、多元化纠纷解决机制的现状

就多元化纠纷解决机制而言，在学界已有较统一的观点，通说观点认为多元化纠纷解决机制包括诉讼和非诉讼方式解决纠纷，是一个综合运用多种方法解决纠纷的体系。而多元化的提出是相对于单一性而言，其目的在于通过各种途径解决纠纷，避免如现在社会上多数人的选择对纠纷的有效解决方法只认可通过诉讼解决，而应该把社会价值和解决纠纷的手段作作为多元化的基础，充分发挥民间和社会的各种组织的作用去调解纠纷，为当事人提供更多的方式去有效的调解纠纷。

就目前而言，我国各地采用就纠纷处理方法有以下几种：1、搭建诉调对接平台，特邀调解组织及调解员；2、在法院附设ADR(3)制度，成立专门的调解队伍；3、充分发挥诉前调解的作用，及时有效化解纠纷等，通过采取以上措施为当事人提供多种解决纠纷的渠道，如诉讼、调解、仲裁等让当事人能根据自己的需求选择不同的方式处理纠纷。让当事人不用一产生纠纷就只能选择诉讼，而变成了保底方式。特别是中国社会一直以来的“厌讼”传统，发生纠纷的很多都是熟人，所以能够通过调解或仲裁等非诉手段解决问题，即能缓和社会关系又能解决时间和金钱成本，形成双赢的局面间成从而也节约司法资源，促进社会和谐。以Z县为例，从2016年到2018年非诉调解共计32 151件（详见表一）。

                       （表一）

二、目前多元化纠纷解决机制推动力不足的问题

虽然多元化纠纷解决机制在我国从开始提出到现在已历经十余年，其作用已经逐渐展现出来。然后再实际中还存在一些问题需要解决，特别是推动力不足的问题，多元化纠纷解决机制推动力不足，就会使制度并不能很完善的施行下去，再好的制度没有施行也会沦为“纸上谈兵”，从而无法从根本上解决我国案多人少的问题，使得当事人依旧会第一时间选择通过诉讼来解决问题化解纠纷，而不会考虑其他的解纷途径。而多元化纠纷的推动力不足也不仅仅是多元化纠纷解决机制的推动主体问题，而是包括了各方面问题，如认识不到位，工作无法协调统一，人财保障不到位，社会调解组织调解力度不够等问题具体而言有如下几个方面的问题：

（一）各地对多元化纠纷解决机制的认识不够。

虽然我国多元化纠纷解决机制已经发展了很多年，但没有发展到成为国家治理体系之一，造成多元化纠纷解决机制的社会基础较薄弱。从实际中来看，为解决一直以来的案多人少矛盾，多元化纠纷解决机制更多的是法院系统在进行推动，而没有充分发挥其他行政机关、社会组织的调解作用，其自身对自己的调解职能也没有很充分认识，责任意识有所欠缺。正因为多元化纠纷解决机制的不完备，效率不高等因素限制，使得大众普遍认为最有效的最终的解决纠纷途径还是诉讼。以四川省收案数量最多的C市法院2016-2018年民事收案及调解数量（见表二）为例，从2015年立案登记制改革后，法院法官呈高压状态，虽然法院系统大力开展多元化纠纷解决机制，努力促进诉前诉重调解，但是最终进入法院的案件量依旧呈上升趋势。故联合其他有调解职能的行政机关及社会组织来促进调解，是很有必要的。

                      （表一）

（二）诉讼与非诉方式调解组织协调不统一，工作衔接不顺畅；

对于多元化纠纷解决机制而言是一项系统的工程，必须整合运用司法、行政和社会资源的作用。但就目前来看很多工作还停留在制度建设的层面，没有很好地运行机制，同时在内部又存在部分调解组织松散、调解水平不高等情况，很多时候没有统一起来，还在“各自为战”，没有形成有效的衔接。调解、和解、审判、仲裁等方式之间割裂严重，程序衔接不畅，信息传达不流通，不能发挥出互为补充的优势，造成当事人在选择适当的纠纷解决方式的不便，不利于纠纷及时有效的解决，也使得解纷资源的严重浪费，在很大程度上影响到非诉讼纠纷解决机制作用的发挥。[1](4)

同时，如上文所述，人民群众受传统观念影响，对于纠纷更多的是想通过国家公权力来解决（如诉讼），故全国法院案件量持续成上升趋势，但是并非所有纠纷都适合通过诉讼来解决，特别是涉及自身社会人际关系、家庭伦理纠纷等，再加上人民群众对于诉讼机制的不了解，又保佑很高的期待，当诉讼无法合理合法解决纠纷时，人民群众就会产生对国家公权力信任度的降低从而影响司法公信力，这就会产生“治理的三重困境”中的其中一种情形——社会对法制提出过度要求而导致法制崩溃。[2](5)因此诉讼虽然作为最终的纠纷解决途径，且诉讼有很高的权威性，但它并不是万能的，因其固有的局限性，和司法资源的限制在解决大量的社会纠纷面前，诉讼机制已经显得捉襟见肘，呈现出案多人少的矛盾。2013至2017年，最高人民法院受理案件82383件，审结79692件，分别比前五年上升60.6%和58.8%，地方各级人民法院受理案件8896.7万件，审结、执结8598.4万，结案标的额20.2万亿元，同比分别上升58.6%、55.6%和1.446%。(6)因此多元化纠纷解决机制不仅仅是以法院为主导，开展多元化纠纷解决机制的建设，将会因司法权本身的局限性，法院统筹整合各方调解资源的手段有限、权限不足，使得多元化纠纷解决机制的深层次推进产生困难，没能形成良好的政策保障体系及组织力量。

（四）多元化纠纷解决机制的人财保障不够；                   

如上文所述，多元化纠纷解决机制是一个系统的工程，除了需要部门及社会组织之间的联动外，还要对人力及财力进行保障，确保多元化纠纷解决机制能顺畅运行。但目前现状是多元化纠纷解决机制建设中存在着人财保障不够的问题。

首先是人员数量不够，自2015年开始实施立案登记制以来，全国案件量呈发幅度上升趋势，截至2018年 全国各级人民法院受理案件量达到6489万件。(7)但员额制实施以来，法官数量有限，使得案多人少的矛盾更加突出，司法资源无法满足现实社会解决纠纷的需要，再加上不同区域地区的案件数量不同，使得有些地区办案量更大。最高院虽然强调要通过推行仲裁、调解、行政裁决、行政复议等方式来分担法院压力，但实际运用中有些部门未重视或者缺乏系统有效的引导，再加上规章制度的不完善，专业人才的缺失以及资金的保障力度不足，处理纠纷的能力有限，使其作用大打折扣。再加上社会组织和民间组织缺少建设资金，使其无法形成系统有效的管理及制度，更无法吸引人才，发挥其应有之力。

（五）社会组织调解能力较弱，未发挥其作用；

一个纠纷的调解成效如何，在很大程度上取决于调解主体的专业技能水平及能力素质高低。就目前来看，基层调解组织的纠纷解决能力还比较弱，特别是一些村、居委会等群众自治组织的人民调解，组织中很多调解员可能是本村或本居委会的一些人，其专业性不够，解决纠纷的能力较低，很多时候仅只是“和稀泥”，并未真正解决纠纷。同时对于调解纠纷人才队伍的建设也不够重视，其工作方法仅是说服教育、思想工作、沟通协调等方面，缺少了专业性和权威性，使得纠纷化解的效果不好，甚至有时达成的调解协议中有部分违反法律规定，即无效调解。故须提高社会组织调解能力，发挥其应有之力。

三、多元化纠纷解决机制完善路径的探索

对于目前我国国情来说，要让多元化纠纷解决机制完善，使其符合社会治理的规律，充分理解和把握纠纷解决的特点，并结合社会发展情况的其他特征，形成相互依存相互补充，功能完备，协调统一的运行模式，体现出其在社会治理中特有的作用和优势，解决法院案多人少问题，及时化解纠纷维护社会和谐统一。在笔者看来，多元化纠纷解决机制已经经过很长一段时间的发展，不管是其制度还是作用在纠纷解决中已经发挥了一定作用，但依旧存在一定的问题，而要解决如上文所述中多元化纠纷解决机制中推动力不足的问题，应从以下几方面入手，才能使其发挥最大的作用。

（一）以人民法院为主导发挥其统筹作用

现代法院的功能确实已经从原先的解决纠纷日益向通过具体的纠纷解决而建立一套旨在影响当下案件当事人和其他人的未来行为的规则。(8)作为对纠纷解决机制具有一定统筹性和主导性的机关，法院应该在完善多元化纠纷解决机制中发挥其核心作用，但不是如上文所述发挥唯一作用和主要作用，而是去统筹安排，树立全局观念，引导和保障多元化纠纷解决机制的完善。具体而言，就是做一个合格的完善多元化纠纷解决机制的统筹者。“除了解决好具体纠纷之外，还应当在释明法律，引导和监督诉讼外纠纷解决机构科学地创设规则、处理纠纷，为促成纠纷的非诉解决提供多渠道、优质的司法服务方面发挥积极的影响。”[3](9)所以法院要做一个积极的、有力的及权威的协调者，要支持调解和仲裁及社会调解组织参与到诉前调解中，去协助引导当事人选择非诉方式解决纠纷。

要持续加强诉调对接平台的推广，畅通其渠道，使非诉纠纷解决方式能发挥更好的作用，从而实现诉讼与调解的双向互动。依托法院网上诉讼服务中心和其他调解组织沟通协调，对诉调对接工作进行统一和管理,以防止低效率的重复建设，使各调解组织之间协同运行。邀请行政调解、人民调解、行业调解、律师调解等加入诉调对接平台，使其从单一的衔接平台向多元化的诉纠纷调解服务发展。使纠纷能快速流转，从而达到诉前联动调解，做到不同的人、纠纷用不同的方式方法解决，有效整合调解纠纷的资源，使纠纷在诉前就能进行分流处理，再将无法解决的纠纷引回诉讼程序，促使纠纷能多元化解，并规范调解流程，优化资源配置。

同时，经常性组织非诉调解组织培训，通过指导、示范、实践等方式，引导非诉调解组织更加规范和提高其调解能力，避免如上文所述的部分调解协议内容不规范甚至违法的情况。对于诉讼和非诉调解而言，最大的区别就是缺少国家强制力作为保障，所以法院要为其他非诉机关做好司法保障工作，使其调解的纠纷，能够通过司法确认、执行等，通过司法强制力来确保纠纷的有效解决。这也让当事人更加愿意选择成本较低，速度较快的的非诉调解来处理纠纷。

（二）建立起多元主体各尽其能的解纷体系

正如上文所述，多元化纠纷解决机制是一个系统，要协调好各主体之间的关系及作用，使其积极参与到纠纷的化解与预防中来，因此应该由地区的政法委去统筹协调，形成统一的规定及标准，再由相关机关去具体实施。笔者认为应整合公安、司法、法院、检察院等各政法单位资源，联合人民调解、商事调解、仲裁、人民群众自治调解组织，建立一个联合行动调解会，类似一个“调解联系群”，去引导规范其在各自领域发挥纠纷调解作用，同时要对纠纷化解中出现的疑难问题，进行沟通联系，积极化解。而作为行政机关更应该增加其职责意识，特别是有化解纠纷职责的行政机关，更要发挥好行政调解、行政裁决、行政和解等功能，发挥化解纠纷的作用。

对于村委会、居委会等基层群众自治组织的就需要提高其调解纠纷的能力，要充实基层调解的人才，也要探索发现新的基层调解纠纷的方式，从而发挥其主体力量。同时“社会治理格局中纠纷解决机制发展的理想状态，应是实现调解等解纷组织的社会自治化，支持和鼓励律师、公证、仲裁等解纷组织社会化运作，构建竞争有序、诚信自律、自我管理的社会解纷体系，促使解纷组织在社会化运作中提升自身发展能力。”(10)这样才能激发社会调解组织的主观能动性，发挥其调解功能，使其能更好的化解纠纷。

（三）加强信息化纠纷化解手段运用

正如上文所述，多元化纠纷解决机制既有中国传统“和”文化的内核，同时也借鉴了国外的ADR的经验，但一个好的机制，要适应一个地方，才能发挥其作用，所以多元化纠纷解决机制应根据中国国情进行改造创新，只有这样才能正在意义上缓解我国“案多人少”的矛盾，优化资源配置，做到为人民服务。

目前中国是一个信息化高速发展的时代，人们日常对于互联网的需求也越来越多，不管是日常生活购物、订票、出行、通讯、聊天，所以多元化纠纷调解机制也应该适应互联网+时代的发展趋势，而ADR 在互联网环境下利用互联网提供的各种手段进行时就被称为在线争议解决机制 ( OnlineDispute Ｒesolution，ODR)。(11)就目前来讲，ODR主要有两种发展方向，一是为处理大量电子商务纠纷，适应目前社会电子商务的发展，通过ADR的经验和方法在线处理商务纠纷（如京东客服、淘宝小二），体现出互联网技术在解决电子商务纠纷中的运用，在此同时，我们还要对在线纠纷解决进行引导和提供支持，特别是提供法律依据及增强法律效力，还要注重线上线下的联动，这样才能更好的发挥其在化解纠纷中的作用。二是通过互联网技术对传统的法院体系及诉讼程序进行智慧化、数字化的改造（如科技法庭、智慧法院、网上诉讼服务中心、网上立案及送达），所以法院要善于运用信息化手段和互联网思维去化解纠纷。就以智慧法院为例，把互联网作为媒介，再联系如上文所述的联合行动调解会，使化解纠纷的各部门和组织能实现系统的互联，打破各个独立系统之间的障碍，使得纠纷化解资源能快速交换，信息共享。再借鉴ODR调解经验，把调解、协商等化解纠纷的工作转移到线上，如上文所述，把咨询、送达、证据展示等也放到网上平台，提升纠纷解决的效力，从而节约司法资源。

同时，笔者认为应该加快建立司法大数据平台，使各个解纷平台信息互享融合，运用大数据进行分析，把握当前社会纠纷的规律及特点，及时调整多元化纠纷解决机制，使其更为完善，用信息化技术让多元化纠纷解决机制有一个质的飞越。从而正在做到便利当事人，合理有效化解纠纷，节约司法资源。

（四）加快建设职业化纠纷解决人才队伍

正如上文所述，目前我国纠纷解决机制中缺乏专业的职业解纷人才，而建设专业化的职业解纷人才队伍才能使多元化纠纷解决机制能够长远的发展。

首先是法院系统要注重培养专门的调解员队伍，让擅于处理调解纠纷的法官及辅助人员专职进行调解，实现将纠纷化解在诉前，做到繁简分流。

其次是探索在高等法学院校或职业教育设置专门的课程甚至是纠纷化解专业，推动纠纷调解员的教育培训体系的建立，开展解纷程序的理论研究和实务训练，培养和储备专业的调解人才，从而实现纠纷解决人才从经验型转变为职业型。

然后是对人民调解员进行培训，以增长其法律知识、提升调解能力、加强调解技巧等为重点内容，从法院选派有经验的调解骨干对其进行培训。同时行业协会等成立特邀调解组织，吸纳高校老师、专业学者等加入特邀调解组织，建立多层次全方位的专业调解队伍。鼓励退休法官或“五老”人员(12)加入特邀调解组织，增强调解的专业性与权威性 。

最后要对职业化的调解员进行严格的管理，形成职业道德准则，规范其调解行为，通过职业调解员的资质认证、续职认证、把好“入口”大门，严格进行培训考核，对于不符合职业调解员的要进行淘汰，确保解纷人员的职业素质和水准，让人民群众信任和愿意选择用非诉方式解决纠纷，化解矛盾。

（五）加大纠纷多元化解的投入和保障；

多元化纠纷解决机制如上文所说其财力保障还有待加强，它的发展还离不开物质基础及相应的社会条件。要确保多元化纠纷解决机制的良好运转，并发挥其作用，必须要加大财力的投入和保障。而作为国家治理体系的重要组成部分的多元化纠纷解决机制，想要进一步健全和完善还需要加大对其的物质投入。多元化纠纷解决机制的完善也是国家机关公共服务职责，故关于经费保障问题，应该从国家层面进行考虑，整体规划，建立起以政府支持、行业收费、公益性及市场化运作相结合的经费保障体系，也可以借鉴国外经费保障经验，如美国的ADR，“其资金资金保障渠道：（1）法院系统专门的经费保障，如联邦法院向下级法院提供 ADR 专项经费；（2）政府为 ADR 项目拨款、资助；（3）营利性的 ADR 组织如全球最大的专业性、营利性调解服务机构 JAMS资金主要来源于调解仲裁收费和培训费等；（4）公益性或非营利性的调解组织可接受捐款；（5）会员费等。”(13)根据我国基本国情将资金保障渠道分为：法院的专项纠纷化解资金、政府购买、单独的财政预算等。同时还要将人民调解、劳动争议仲裁等所需的工作经费列入财政预算中，对于公益性的调解组织可以按照规定提供物质和经费支持，给与其一定补贴。有了财力的保障才能使其工作更有积极性和动力，从而推动多元化纠纷调解制度的完善，缓解我国目前法院诉讼案件过多，办案压力大矛盾，同时使纠纷当事人能够及时方便快捷的解决纠纷，从而维护社会稳定和谐。

结  语

如上文所述，多元化纠纷解决机制不单单只是一个理论体系，还是一个根据社会发展不断进化的实践体系，因此我们既要吸收继承我国传统调解“和”文化的合理内容，也要借鉴外国有益经验，同时要注重实践，要敢于改革创新，把握好我国目前社会的各种矛盾情况及特点，完善多元化纠纷解决机制，从推动主体问题、人财保障、解纷方法创新等方面研究，解决其推动力不足的问题，结合目前中国互联网+时代的特点，把信息化建设融入多元化纠纷解决机制中，是其不断的创新发展，更新换代，成为适合我国目前社会实情的多元化纠纷解决机制体系，使其具有中国特色，真正解决我国案多人少矛盾，使社会更加和谐稳定。