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诉源治理视野下乡土语境非诉调解规范化尺度研究——以Z县1000件非诉调解案例为样本

2020/8/18 10:29:36 次浏览 分类:审判研究

引 言

诉源治理,顾名思义就是治理诉讼源头。诉讼的源头来自各种纠纷,只要能最大限度地将各种纠纷化解在法院立案前,就能最大程度减少法院案件数,从而减轻法官的负担,提高法官的职业尊荣感。基层法院受理案件的数量以民商事案件为主,民商事案件又以离婚等婚姻家庭纠纷、民间借贷等合同纠纷居多。这些案件主要来自于镇、村等基层矛盾纠纷。通过深入学习“枫桥经验”,发动和依靠群众,将这些矛盾纠纷就地化解,从源头上化解,止纷于萌芽,纠纷转化为诉讼案件的数量就会大大减少。源头化解必须依靠多元化的非诉调解力量,尤其要把握好各类矛盾纠纷化解的方式方法及规范化尺度。

 一、乡土语境非诉调解现状

(一)非诉调解纠纷类型

民俗学所谓的“乡土语境”者,大意是指造成中国乡土社会的内在文化逻辑,亦即民间的文化生态环境。当下民俗学的所谓“乡土语境”,它还有一个显著的文化特质,即我们外行人看似浑然一体的庞杂的中国乡土社会,其实在民俗学人眼里,是许多个各自相对独立的民间文化生态系统相互勾联结缡而成的利益共同体。它们既相互排异,又共生趋同,其排异与趋同的挣扎过程,便彰显着乡土的文化个性和文化共性[①]。在这种大的民间文化生态环境中发生的纠纷有其自身特点,那就是多样性、季节性、涉法性、群体性、对抗性等。笔者将随机抽取的1000件案例样本分类汇总后发现,非诉调解纠纷主要有以下类型(见表1):

1Z1000件非诉调解案例样本各类纠纷占比

从表中可以看出基层非诉调解纠纷类型多表现在婚姻家庭纠纷,相邻关系纠纷,土地承包、山林权属等纠纷,民间借贷等合同纠纷,雇佣关系等劳资纠纷及部分不常见的其他纠纷,其中婚姻家庭纠纷的占比最高,高达42.7%。如果以上纠纷大量涌入法院,势必造成司法资源的极大浪费。

(二)非诉调解组织及特点

基层非诉调解组织主要包括司法所、镇、村、社区人民调解委员会及医疗、交通、劳动等专业调解委员会等。基层非诉调解组织每年化解纠纷的数量是巨大的,而且以村级人民调解组织化解纠纷为主。如果进一步挖掘这股庞大的力量,非诉调解必将发挥更加强大的能量。以Z县为例,看一组数据(见表2):

2Z县近三年镇村非诉调解纠纷情况

年份

合计

2016

115

10299

10414

2017

127

10711

10838

2018

136

10899

11035

以上非诉调解纠纷的数量还仅是有据可查的,至于无书面材料、未建档、未上报的肯定也不在少数。非诉纠纷解决机制具有迅速性、灵活性、便捷性、特定性和民众参与性等特点[②],更有利于从源头上化解基层纠纷。如果进一步挖掘非诉调解力量,势必会为社会稳定和诉源治理作出巨大贡献。

二、乡土语境非诉调解存在的问题困境

基层非诉调解纠纷的数量如此庞大,不可避免地存在着诸多不规范问题,严重阻碍基层非诉调解规范化的进程。虽然《中华人民共和国人民调解法》(以下简称《人民调解法》)对人民调解活动进行了规范,基层非诉调解应当依法规范进行,但由于缺乏相应健全完善的配套机制,在调解活动中很难把握调解各类纠纷规范化的尺度。通过对Z1000件非诉调解案例样本的认真研究,笔者从中发现以下不规范现象(见表3):

31000件非诉调解案例样本中存在的不规范现象[③]

(一)浮光掠影:非诉调解不规范表象

从非诉调解档案材料看到的不规范现象:

1.记录不规范,主要表现是记录信息不全:记录时间不够具体,未精确到分钟;当事人信息不完整,仅有姓名和身份证号,甚至仅有姓名,而未记录籍贯、出生年月、民族、住址等信息;调解人、记录人也仅有姓名,而未记录工作单位、职务等。

2.归档装订不规范,主要表现:纸质材料纸张不统一、封皮制作不统一、目录编写不统一、纸质材料放置顺序不统一、页码编写位置不统一。

3.调解文书制作不规范,主要表现:调解文书用语表述不规范,“口语化”现象严重;纠纷简要和协议内容表述不规范,不严谨,不精炼;字迹潦草,甚至一些字难以辨别;调解人、记录人有遗漏签字或代签现象。

4.卷宗材料不规范,主要表现:材料缺失,如缺少当事人身份证明材料,缺少权利义务告知书等。很多卷宗仅有一张叫“随手条”的卡片,简单记录调解人员、当事人信息、达成协议内容等,而没有其他书面材料。

(二)深层透视:非诉调解不规范实因

透过以上不规范表象,进一步思考不规范问题有其深层原因:

1.基层非诉调解制度不健全,配套机制规定不明确。虽然《人民调解法》对人民调解活动进行了规范,但在实务中却缺少具体操作规程,缺乏相应监督制约机制、激励奖惩机制及经费保障机制等。Z县系人口大县,人口多、经济发展落后导致出现矛盾纠纷多、经费保障不足等问题。部分职能部门和镇村干部对化解矛盾纠纷的重视程度不够,存在“等、靠、推”等思想,习惯将问题上交,或做点表面化解工作便让当事人走司法诉讼程序。此外,当事人对调解不满缺乏维权机制,比如在调解人员的强硬调解下,当事人当时勉强签了字,事后反悔,却找不到维权部门;即使当事人达成了调解协议,但因调解协议本身缺乏强制执行力,若一方当事人不履行义务,也无法采取强制措施,最后也只能通过诉讼维权;对调解活动本身还缺少调解监督机制,没有调解监督部门的把关、监督,各调解组织的调解活动随意性很大,难免会产生很多不规范现象。综合以上可以得出结论:非诉调解制度不完善,配套机制不健全必然会使非诉调解工作产生许多不规范现象。

2.非诉调解组织机构不健全,职能不明晰。基层调解机构过于单一,且没有统一的组织机构和领导机构,在开展调解工作时缺乏有效衔接和统一指导,难免会导致不同模板的调解过程和结果。各调解机构的职能、任务也大多不明晰,哪个主调解,哪个主宣传,哪个主协调,哪个主监督等没有统一规定,做起调解工作来,基本都是眉毛胡子一把抓,总是抱着“能调则调,不能调就上交”的思想开展调解工作。职能不明晰就会直接导致调解人员的懈怠与推诿。此外,物质设施建设也很薄弱。非诉调解活动以村级调解组织为主,但村级调解组织大多无独立调解室,无相关标牌设施,很多时候调解人员都是在田间地头调解纠纷的。因此,就会导致很多调解工作没有书面记录。总之,宣传不到位导致非诉调解组织功能弱化、维权途径单一,甚至很多人不知道可以通过调解、公证和仲裁来解决纠纷。如仲裁机构地域分布有限,受案范围有限,农村地区空白,不能满足需要。老百姓会更多地选择诉诸法院来解决问题,而没有选择更便捷的非诉调解途径。

3.非诉调解程序不公正是一个极大隐患。只有程序公正,才能保证调解结果的合理公正。有些调解结果看上去是合理公正的,但由于程序上有问题,导致这种合理公正建立在牺牲一方当事人利益的基础上,反而可能成为矛盾的隐患,强迫调解就是一个典型例子。且看一个案例:调解人员李某是某村村主任,也是该村人民调解委员会主任。他在调解一起土地承包纠纷时,未按调解程序告知双方当事人相应的权利义务,而是为了达到息事宁人的目的,利用自己在村中的威望,强迫双方达成都不太满意的调解协议。虽然双方当事人签了字,但不久却再次因纠纷大打出手,造成其中一方重伤。这样的调解方式不但未能最终解决问题,反而为造成更大的恶果埋下恶因。

4.非诉调解协议缺乏强制执行力使百姓望而却步。造成人民调解规范化不足的重要原因在于对人民调解存在认识误区。人民调解组织不是一种官方组织,调解的程序似乎也不明确具体,调解的依据具有多元性,调解的结果也不当然具有法律效力[④]。基层调解组织对《人民调解法》的宣传不到位,导致很多群众甚至没有听说过《人民调解法》,但没有群众不知道法院。法律宣传不到位导致“民间私了”现象仍大量存在。纠纷当事人通过中间人的调解,在附带条件下进行“私了”,虽然从表面上看是化解了纠纷,但事实上这种“私了”往往有突破法律底线的危险,可能会成为日后更大矛盾的导火索,产生不良的社会恶果。法律对非诉解决协议的效力缺乏明确的规定,许多人心目中,非诉调解协议可以不算数、没有强制力的思想根深蒂固,是否履行,全凭当事人自愿,因此,也就动摇了当事人对调解组织的信任,致使许多纠纷经过非诉调解协议后仍然要进入诉讼程序解决[⑤]。当事人对调解协议的效力和可能的后果缺乏明确的心理预期,若能以明文规定赋予调解协议以效力,则能填补群众心理预期的缺失,赋予一定的公法效力,从而赢得当事人的选择和信任。因此,在法律上和制度上明确非诉调解协议的效力至关重要。

5.调解人员素质参差不齐,工作开展不规范。《人民调解法》对调解员及当事人的权利、义务有明确规定,但规定不够具体,不够充分。从目前来看,基层调解组织队伍不能适应现实需要,村、社区人民调解组织的调解员基本上是两委干部兼任,他们大多法律素质不高,工作方法单一。他们往往重视调解结果而轻视理论学习和经验总结,他们追求的是息事宁人,而往往忽略调解的程序公正及能取得的法律效果、社会效果。因此,在开展调解工作时,不够注重程序价值,未能进一步深入调解,便引导当事人去法院起诉。这既不能促进调解工作的规范化,更不能实现诉源治理的新期待。

三、非诉调解规范化尺度的把握

(一)有的放矢:乡土语境非诉调解规范化需要坚持问题导向

我国宪法和民诉法都明确规定了人民调解委员会的法律地位,但是,当前无论是立法还是理论研究,都大大落后于人民调解实践的发展,既没有系统地总结、上升为理论,完善其立法,又不能很好地指导实践。因而一方面,人民调解需要进一步规范化、法律化,另一方面,又要注意纠正现实中把人民调解司法化、行政化的作法,不能把民调变成了“官调”。因为这两个方面的问题若不能得到妥善的解决,将会严重影响人民调解巨大作用的充分发挥[⑥]。针对以上非诉调解不规范的现象、问题、原因,采取相应措施予以规范化是十分必要的。除了完善基层非诉调解相关制度和配套机制外,还应加强以下工作:

1.加强非诉调解与诉讼调解衔接,构建多元化的调解机制。建立非诉调解程序与诉讼程序衔接,对于非诉调解无法化解的纠纷引导当事人及时依法起诉。可在基层法院的诉讼服务中心设立专门的辅助诉讼机构,配置专门的法官或审判辅助人员对前来立案或咨询的当事人进行诉讼程序上的辅导。

2.加大经费保障力度。没有经费保障,调解员可能要先行垫付产生的合理费用,会影响工作积极性。特别是遇到稍微复杂的矛盾纠纷,想调就调,不调也罢,甚至调解成功的纠纷也懒得整理成档案材料上报。财政局应给予非诉调解专项经费保障,司法局可制定具体的经费使用管理规定,可根据案件立卷要求的标准,给予不同标准的补助并严格审查。人民调解徽标、标牌、程序制度公示栏等物品,可由司法局拨出专门经费统一购置。

3.规范调解人员选拔管理。加强对村级调解组织建设,建立调解员库,选拔一些政治素质高、法律素养高、群众威信高、责任心强的同志任调解员。村级人民调解委员会的组成人员名单必须由村委会予以认证并报县司法局备案。司法局应重新编制全县人民调解员名册,并为调解员颁发聘任证书和人民调解胸徽。

4.加大调解人员培训力度,乡镇司法所可每月召开一次调解例会,对调解员进行业务知识培训,提高业务素质。明确人民调解业务培训例会补助标准,提高当地司法所对培训村级人民调解员的积极性和村级人民调解员参加培训的积极性。

5.进一步提升法律文书使用和档案管理工作能力,重视材料自我评查工作,强化资料的立卷归档工作。规范人民调解委员会业务档案等软件,如规范卷宗中的调解笔录和调解协议书制作、纠纷调解统计表项目填报,统一印制案件卷宗格式、民间纠纷立结案登记簿、民间纠纷受理调解登记表和调解情况统计表,要求人民调解委员会按规范要求使用。

(二)实事求是:需要倾听来自基层的各种声音

调解应坚持合法合理原则、自愿平等原则、充分尊重当事人诉讼权利原则;调解应坚持人民调解工作纪律,查明纠纷事实,掌握第一手资料,及时正确地综合分析判断,采取不同方式,灵活对症下药;调解应做好调处前的准备工作、严格按程序进行调解。但是针对不同的纠纷类型不应死搬硬套固定的调解程序和方式方法,这就需要把握好各类纠纷调解的规范化尺度,做到既不违反制度、程序规定,又能用老百姓喜闻乐见的方式有效化解纠纷。下面是通过座谈、调查问卷等方式倾听到的来自基层的声音:

1.来自司法所的声音:“司法所基本都只配备一个工作人员,既担任司法所所长,又担任镇人民调解中心副主任。任务繁重暂且不说,但一个人开展调解工作,既当调解员又当记录员,违反调解程序。在镇上开展调解工作,还可请其他部门同事代记,但走村入户调解,也只有一个人既当调解员又当记录员;以前,调解一起纠纷还有一定补贴,现在取消了,所以调解纠纷的积极性没有以前高了;村、社区人民调解中心调解纠纷有一定的补贴,但他们其他工作任务重,补贴又少,况且要填报很多材料,所以他们大多都只完成基本报送任务,很多纠纷都是口头化解,既没作记录,也没有上报。”

2.来自村、社区人民调解中心的声音:“人民调解中心没有独立调解室,也没有相关标牌设施;群众发生纠纷虽然大多会第一时间找干部调解,但很多时候都是在田间地头调解的,有时会简单记录一下,有时就是口头调解;补贴是有的,但调解员其他工作任务太重,为了那点补贴,要填报太多材料,能完成基本任务就行;调解人员大多是两委干部,法律理论知识不足,做群众工作的方式方法单一,调解不成功的话就告诉当事人去起诉,调解员需要加强培训。”

3.来自基层群众的声音:“干部们调解纠纷很辛苦,哪里发生纠纷就会找他们调解。但是调解好了,不按协议内容履行的也时有发生。有些小的纠纷请德高望重的干部三言两语就劝好了,但涉及到经济上的纠纷还是要有书面记录才好;现在的日子越来越好,但纠纷却越来越多,每个人都该好好学习法律,维护自己的合法权益;目前正在开展乡村振兴活动,应该多加强精神文明建设,加强诚信教育和普法宣传,让老百姓有更多的安全感、幸福感和获得感。”

(三)灵活变通:把握调解各类矛盾纠纷的规范化尺度

从基层的声音中,可以感受到人民群众对美好生活的向往与社会现实之间的差距仍然很大。人民调解工作的规范化不同于司法工作的规范化,其注重的是管理意义上的规范化,而不是要求人民调解的每一个行为都要有具体的规范和标准[⑦]。那么,在坚持总体规范要求的前提下,化解各类纠纷又该如何把握好具体的规范化尺度呢?

1.婚姻家庭纠纷:此类纠纷事关家庭稳定、社会和谐,必须把握好调解尺度:

1)掌握维护弱势群体的原则尺度:妇女、儿童、老人是社会弱势群体,在调解纠纷中有效维护弱势群体的合法权益是首要原则。此外,最大限度保证家庭和睦,是调解此类纠纷的目标原则。

2)掌握方式方法尺度:婚姻家庭纠纷在各类纠纷中占比最高,这类纠纷动辄涉及到感情,牵连到隐私,必须对症下药。不宜公开调解的采取“闭门调解法”,不宜面对面调解的采取“背对背”调解法;小的矛盾纠纷可以不作记录,但涉及到经济的就要做好记录,以防当事人反悔。

3)掌握沟通交流尺度:一是耐心倾听,因为婚姻家庭纠纷多是由日常琐事积累所致,当事人需要倾吐心中的委屈和愤懑。耐心倾听既能疏导当事人的情绪,亦能把握矛盾焦点,为调解工作打好基础;二是合理劝说,针对当事人的矛盾焦点释法析理,找出矛盾纠纷的问题所在,对不通情理者及时进行批评教育。

4)掌握感情把控尺度:一是进行情绪疏导,缓和矛盾。婚姻家庭纠纷往往都是因感情而起,因情绪而致矛盾深化,因此只有疏导情绪,才能缓和矛盾;二是借助多方外力化解矛盾。仅靠调解员一人的力量实在薄弱,可借助当事人共同的熟人,如关系密切的朋友、德高望重的长辈等一起参与调解,则能取得事半功倍的效果;三是抓住主要矛盾。调解的关键在于化解主要矛盾,尽可能将当事人最大的对立面消除,其余问题方可迎刃而解;四是唤起亲情。引导当事人多回想曾经的美好时光,而不是紧盯着矛盾不放,待情绪缓和后,再用亲情这个最深的纽带感化当事人,以求取得最佳效果。

2.相邻关系纠纷:此类纠纷往往是双方当事人之间居住环境的变化引起的,主要是确认使用权的纠纷[⑧]。在日常生活中,相邻人因相邻不动产权利的行使必然会发生这样或那样的纠纷,如果得不到较好处理,则必然会影响人们的生产、生活,甚至会造成人身、财产损害,影响社会秩序的安定和谐。调解此类纠纷要坚持有利生产、方便生活、团结互助、公平合理原则,更要把握好以下尺度:

1)把握实地勘察尺度:通过实地勘察,并走访相邻的其他群众,可以正确量化当事人财产受损情况,掌握纠纷第一手资料,提出的调解方案才能更容易为当事人接受。

2)把握法律道德教育尺度:在查明事实、把握纠纷焦点的基础上,有的放矢,指出双方在处理纠纷时各自的不足,加强道德教育和法治教育,融德于法,促进相邻关系和谐。

3.民间借贷等合同纠纷:此类纠纷一般都有书面协议,但在实践中往往因种种缘由而仅达成口头协议。一旦一方不讲诚信,则会损害另一方的合法权益。处理此类纠纷应把握好以下尺度:

1)把握诚信原则尺度:由于普法宣传的滞后和群众法治意识的淡薄,很多民间借贷等合同签订不规范,甚至根本没有签订合同。一旦发生纠纷,很难搜集证据,将会损害合同一方的合法权益。因此,在调解过程中一定要把握好诚信原则尺度,首先查明当事人之间的合同是否真实存在,是否是真实意思表示。抓住了这个关键,下一步调解工作才更易开展。

2)把握教育惩戒尺度:诚信是社会主义核心价值观之一,在调解纠纷中要加强对当事人的诚信教育。既要防范制裁虚假诉讼,又要对违法放贷进行惩戒。基层非诉调解组织一般没有制裁、惩戒的权力,这就需要与相关职能部门加强沟通配合,明确调处单位、部门职责,加强组织协调,严守法律利率红线,对违法放贷、虚假诉讼行为进行严厉打击。

3)把握引导尺度:正确引导乡村金融行业的健康发展。一是加强对金融机构放贷的监控;二是建立健全社会信用体系。加强诉调对接,拓展乡镇涉金融案件多元化纠纷解决机制建设的广度和深度;三是注意串通虚假诉讼的防范问题。

4.土地承包、山林权属等纠纷:此类纠纷往往是因土地流转、征地拆迁、权属争议或历史遗留问题而引起的。政策难以调和众人需要及村干部管理缺位也是原因之一。此类纠纷由于起因复杂、时间长久、互不相让等原因,解决起来非常复杂,有的问题越拖越久、越积越大,处理此类纠纷应把握好以下尺度:

1)把握法律法规尺度:根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》及其他有关法律、法规和农村政策化解此类纠纷。

2)把握尊重历史尺度:认真了解各类纠纷形成时的制度规定,了解纠纷双方的合理需求,全面分析争议点,引导当事人换位思考,互谅互让。

3)把握政策尺度:严格依照政策规定,不管是调查还是调解,都要拿出过硬的政策依据,切不可采取“和稀泥”方式调解此类纠纷。

5.雇佣关系等劳资纠纷:农民工讨薪问题历来为社会所关注,农民工维权有时会采取非理性手段。因此,处理此类纠纷要在稳定当事人情绪的基础上逐步展开,还要把握好以下尺度:

1)把握沟通尺度:完善沟通机制,建立积极、健康、正向的劳动关系是预防和应对劳资纠纷发生的根本。众所周知,目前仍有很多带领农民工干建筑活的包工头没有施工资质,一旦发生纠纷,农民工的合法权益很难得到保障。发生纠纷后,调解人员应第一时间与各方进行沟通,弄清劳动关系,组织各方进行协商。协商不了,及时告知他们申请劳动仲裁或提起诉讼。

2)把握利益平衡尺度:尽可能满足雇佣双方的需求。劳资矛盾是永远都会存在的,只不过存在形式不同而已。努力做好劳资矛盾转化工作,从中寻找、把握好双方的利益平衡,满足雇佣双方的需求,消除矛盾于“激化”之前。

 

 

除以上五类常见的纠纷外,非诉调解还有交通事故纠纷、医患纠纷、乡村旅游纠纷及一些新类型纠纷。每一类纠纷的化解都有其方式方法和技巧,但在化解过程中一定要掌握好规范化尺度,在不违反法律、政策、原则的情况下学会灵活变通,以及时有效化解纠纷为目标,真正达到法律效果、社会效果皆好的“息事宁人”。对于其他各类纠纷,笔者这里不再一一赘述,而是抛砖引玉,期待随着法治化进程的深入,人们法治意识的提高,对于各类纠纷化解的方式方法及规范化尺度,能够引起更多法律人的重视和调研,以期提出更加规范化的建议来。

 



[]张宝辉:《学术杂感:农村城镇化进程中乡土语境的扬弃与再造》,载《山东省民俗学会2013年年会暨中国石榴文化学术研讨会论文集》,第24-26页。

[②]韦英俏:《对非诉调解协议司法确认问题的思考》,载于《法制与社会》2013.1(下),第77-79页。

[③]注解:不规范现象的数量仅是列举一个样本中主要存在的不规范问题,有些样本中同时存在两个或多个不规范问题,未在表中展示。

[④]范明志:《规范化:基层人民调解工作的发展趋势》,载《人民论坛》2019年第二辑,第76-77页。

[⑤]韦英俏:《对非诉调解协议司法确认问题的思考》,载于《法制与社会》2013.1(下),第77-79页。

[⑥]蔡虹:《论人民调解群众性与规范化的统一》,载《中南政法学院学报》1988年第二辑,第58-60页。

[⑦]范明志:《规范化:基层人民调解工作的发展趋势》,载《人民论坛》2019年第二辑,第76-77页。

[⑧]杜宇:《相邻关系纠纷应调解解决诉争》,载《中国法院网》,2005-11-16

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