全面推进档案数字化背景下

电子档案利用率低现象的探索与思考

                                       ——以Z县法院为例

论文提要

习近平总书记指出：“档案工作存史资政育人，是一项利国利民、惠及千秋万代的崇高事业。希望你们以此为新起点，加强党对档案工作的领导，贯彻实施好新修订的档案法，推动档案事业创新发展，特别是要把蕴含党的初心使命的红色档案保管好、利用好，把新时代党领导人民推进实现中华民族伟大复兴的奋斗历史记录好、留存好，更好地服务党和国家工作大局、服务人民群众！”[1] 2017年8月2日国家档案局发布《纸质档案数字化规范》等12项档案行业标准，自2018年1月1日起实施。近年来全国档案数字化扫描已基本完成并投入使用，但电子档案利用率离上级档案部门要求标准相去甚远，经调研，发现领导对电子档案利用重视不够，档案利用主体拒绝甚至排斥利用电子档案，人民群众对电子档案利用知之甚少，电子档案制度建设真空，电子档案开发利用平台落后等诸多问题。不仅没有提升法院审判质效，而且面对外部单位、团体、人民群众也无法发挥出智慧法院的优势，严重损害了人民法院廉洁高效、司法为民的形象。本文针对Z县法院近三年来电子档案利用率低的情况，积极调研，深挖原因，从利用主体、利用方式、利用载体等电子档案利用各环节关键节点进行剖析，结合实际案例，剖析当下全国法院电子档案利用率普遍较低情况的现象从而提出应对策略，旨在提升全国法院电子档案利用率(全文共8784字)。

主要创新观点：

建立电子档案利用工作制度、内部借阅约束制度、电子档案录入时效性制度、约束纸质档案借阅制度保障电子档案利用有序开展；利用抖音、快手官方视频号新媒体等方式向社会公众普及电子档案利用工作；电子档案应用系统 “热备份”、“冷备份”等功能，能自动对电子档案数据进行保存和多种形式备份功能保障电子档案利用工作数据不丢失；对电子水印和电子章建章立制保障其规范性、合法性，促进行业规范，保障电子档案利用有效开展；开设政府服务中心法院档案查询窗口，在人群集中点建设自动档案查询柜机点，开发研究法院档案手机智能查询APP开展多元化电子档案利用平台。

以下正文：

习近平总书记指出：“信息化为中华民族带来了千载难逢的机遇。”对于党员干部特别是领导干部来说，需要打通梗阻、解放思想、创新谋划，敏锐抓住信息化机遇，主动拥抱信息革命，通过思想更新以识局；积极投身万物互联，以方式创新助力，方能驾驭时代潮流，推动实现高质量发展。[2]近年来，全国法院大力推进纸质档案数字化进程，以开放式的思维创新意识去谋划在前、引领在前，敞开胸怀接纳档案数字化、信息化这一开创性变局。在档案数字化基本完成的背景下，却有着电子档案利用率始终打不开局面的不利现状，既浪费了巨额资金开发扫描，又耗费了无数人力物力倾注心血。电子档案利用率低这一现象急需“破冰”，不然无法完成提升法院审判工作质效这一初心，也满足不了人民群众对电子档案利用方便、快捷、高效的需求。

一、电子档案利用率低的现实表现：

Z县人民法院已完成档案数字化扫描，库存的诉讼档案共计156987件（其中刑事档案17247件，民事档案112596件，行政档案593件，执行档案26551件，见表2），文书档案共计7851件，财务档案共计1626件，基建档案共计841件（见表1）。

图表 1

图表 2

（一）从Z县法院2019年至2021年至今纸质档案来看

2019年至2021年，诉讼档案利用率为88.02%、88.41%、84.56%，文书档案利用率为91%、94%、90%，财务档案利用率为99%、100%、100%，基建档案利用率为100%、100%、100%（见表3）。

图表 3

而2019年至2021年诉讼档案中，刑事档案利用率为87.88%、91.45%、86.33%，民事档案利用率为89.11%、89.36%、82.47%，执行档案利用率为91.03%、87.48%、85.98%，行政档案利用率为84.06%、85.35%、83.46%（见表4）。

图表 4

（二）从Z县法院2019年至2021年至今电子档案来看

2019年至2021年，诉讼档案利用率为11.98%、11.59%、15.44%，文书档案利用率为9%、6%、10%，财务档案利用率为1%、0、0，基建档案利用率为0、0、0（见表5）。

图表 5

而2019年至2021年诉讼档案中，刑事档案利用率为12.12%、8.55%、13.67%，民事档案利用率为10.89%、10.64%、17.53%，执行档案利用率为8.97%、12.52%、14.02%，行政档案利用率为15.94%、14.65%、16.54%（见表6）。

图表 6

综上，可以对比看出纸质档案利用率明显高于电子档案利用率，纸质档案利用率一直居高不下，而电子档案利用率呈波段式起伏，但始终不超过两成。

（一）档案立卷、组卷方式落后：电子档案随案生成同步录入工作推进缓慢，档案工作人员受制于传统的文书立卷方法。文件收集不齐或漏交归档时，补漏增缺，就得拆卷重做，立卷人根据自己的理解来进行操作，立卷标准不能统一，影响案卷质量标准，给电子档案利用工作带来了许多不便。传统立卷、组卷工作占用了档案人员大量时间，致使电子档案利用编研工作几乎处于空白的境地，制约了档案人员的水平提高。在这种管理模式下的档案利用，也是被动式的。

（二）档案归档方式单一。全国法院虽然已大部分完成了档案数字化，但是归档依然采取纸质卷宗手写封面和人工统计页数等传统纸质档案归档方式。而完成了数字化扫描的归档方式与以往的纸质文件归档既有相同的地方，又有不同之处。相同的地方是归档流程相同，有所变化的是归档介质，应转变为电子文件，与纸质介质不同。现如今推进的电子卷宗随案录入，即办即归，在法官遇到问题时基本还是使用纸质卷宗，电子档案无人问津。

（三）档案借阅利用方式守旧。一是“内部查阅利用情况”，2019年为13件，2020年为5件，2021年截止目前为24件；“法院间查阅利用情况”，2019年为2件，2020年为0件，2021年截止目前为20件；“对外查阅利用本地情况”，2019年为193件，2020年为1057件，2021年截止目前为889件；“对外查阅利用异地情况”，2019年为5件，2020年为12件，2021年截止目前为13件。综合电子档案利用率为13%。借阅利用主体对纸质卷宗依耐性强，对电子卷宗利用排斥甚至反对。

（四）从电子档案社会认知度来看。外来企事业单位、律师团体、个人基本不了解电子档案利用与纸质档案利用的区别，二维码自助扫描、打印、刻录、搜集功能无法实现，自助化机器设备使用频率低，档案网站访问量低。电子水印和电子章不被各行业认可，Z县法院近三年来电子章使用率不到1%，电子水印和电子章合法性受到质疑，导致电子档案利用推行十分困难。

二、电子档案利用率低的原因

（一）电子档案利用主体、主观方面因素分析

一是法院内部干警思想上不重视档案事业发展，认为法院就是以审判为主，对辅助性的行政工作建设抱有“得过且过”思想，囿于传统观念和路径依赖，对电子档案发展态势认识和理解不够充分，抵触情绪、畏难情绪严重，不清楚、不重视、不学习如何使用电子档案系统。习惯使用纸质卷宗，认为电子卷宗扫描不规范、不完全，必须阅览纸质卷宗才放心。二是外部企事业单位、律师团体、个人面对新事物不接受、不包纳，质疑电子档案法律效应，要求阅览纸质卷宗并加盖实体印章。

（二）领导不重视，整体档案意识薄弱

一是电子档案利用工作没有纳入目标考核。二是电子档案利用工作没有纳入年度工作计划。三是档案工作人员没有参加交流培训的机会，全凭综合素质进行机械式常规档案管理操作，最基本的电子档案操作流程知识成为知识盲区，全凭自身摸索学习。四是人力、物力、财力投入不够，档案管理部门经常由临聘人员负责工作，电子档案利用设备不齐全，每年投入资金匮乏。五是电子档案利用工作制度缺乏，内部借阅约束制度、电子档案录入时效性制度、约束纸质档案借阅制度不完善，没有监督强制机制，档案工作人员和外部利用人员电子档案利用现象混乱，不登记、不审核、不监督。

（二）电子档案利用社会立法监督建设滞后

电子档案利用主要表现为数据流通，而电子水印和电子章社会信任度不够，假冒法院电子水印和电子章造成诈骗事件屡见不鲜，社会监管，立法惩罚伪造电子水印、电子章制度不完善，行业混乱，电子水印、电子章防伪措施引进有空白。

（三）电子档案利用查询、审批流程繁杂、利用形式单一

一是档案查询、利用、上报系统多且杂，每次统计须下载不同软件安装各种控件，也无法满足兼容所有系统，就往往导致数据报不成，回到了纸质档案统计之后再扫描传真的老路上。不同时期、不同上级单位要求统计档案数据给出统计档案标准不一，卷、件、册等档案专业用词具体含义无法精准把握，导致档案统计数据一改再改，严重阻滞电子档案事业发展。二是档案查询依托手段依旧凭借一个档案员、一台电脑、一台打印机完成所有流程，智能化档案查询柜机、档案网站搭建、档案数据库、电子档案手机查询APP开发利用等现代化查询档案软件平台搭建相形见绌，查询档案方式单一，渠道闭塞，虽然档案数字化已经完成，但是形同虚设，完全架空了这一劳动成果。三是利用档案软、硬件落后。点击查询档案电子材料反应时间4-5秒情况时有发生，甚至当文件材料达到400页以上时，程序崩溃、电脑死机状况屡见不鲜，电子档案利用提质增效成了一句空话。四是电子档案授权、审批流程过于繁琐，最常见的是法院间档案查询系统中的异地查询档案一项，需双方法院领导审批、再由双方法院档案员审批，导致异地查询档案耗时过长，“隔夜查”现象突出。五是档案查询软件系统选项冗杂，更新过于频繁，查询选项意义深奥不够直白，往往为了实现一个功能需要点击所有选项，而对于频繁更新的操作系统，并没有提升系统操作速度，反而是打乱页面布局和直观视图，相当于又要熟悉一个新的系统。

三、电子档案利用率低的解决对策

（一）强化电子档案体系建设

1.提高政治站位，增强政治自觉。把党的领导贯穿档案工作全过程、各方面，确保档案工作正确方向。落实各级党委对电子档案工作的领导，落实规划组织实施领导责任、构建领导直接管理，分管部门主抓、档案专员及各部门兼职档案员具体负责、多部门参与的全方位、多层级的电子档案管理模式，细化责任分工，加强监督指导，将电子档案利用工作纳入年度考核，同时要加强对电子档案利用资金的投入，完善检查和评估机制，对电子档案利用的重点项目和重大规划跟踪指导和评估，确保规划提出的目标任务顺利完成。坚持在法治正确的轨道上运行电子档案建设，坚持以电子档案实践精神为带动，以创新精神为引领，以改革精神为依托，不断提高电子档案工作法治化、规范化、科学化水平，激发广大档案工作者创事干业激情。

2.建立健全电子档案制度。各档案管理单位应根据电子档案管理规范，并结合本单位实际情况，制定一套切实可行的电子档案立卷归档和交接、整理、保密、审批、安全保管、电子审查、鉴定销毁、开发利用、电子档案管理、借阅及电子档案管理、奖励追责等制度，做到有章可循。一是要注意划清电子档案各环节中各级各类人员的责任，保证电子档案流转高效性。二是及时组织有资质的外部审查单位和上级审查部门开展电子档案专项审查，定期、不定期对电子档案展开检查、抽查，确保电子档案正确性。三是简化电子档案利用审批制度，电子档案主要凸显便捷高效功能，而当前审批流程过于繁琐，规范档案员账号权限性、保密性审查，取消领导审批环节，由档案员直接对群众进行授权，加快电子档案利用便捷性。四是对记录在案的违规操作严肃追责问责制度，积极开展电子档案问题回头看行动。确保档案工作规范化、制度化、程序化，确保电子档案利用制度更加健全、利用成效日益明显。

（二）深挖电子档案资源建设

3.不断优化档案室藏。电子档案要有完整性、丰富性、根源性，试问人民群众利用电子档案时发现其有缺、漏现象或并不存在想要利用的电子档案，那电子档案就会缺失实用价值，久而久之也就无人问津。无法满足社会各方面利用档案的需要，档案利用便是无稽之谈，所以不断的优化室藏是基础性、根源性工作。档案优化，是指以最低限度的档案室藏量来保存最大限度的信息量，档案室要不断地优化室藏，不断的“纳新吐故”，一方面把失去查考及保存价值的档案按照流程进行档案销毁，以保证库房的合理利用。另一方面可通过强化管理、拓宽档案收集和征集的渠道、搞好档案进室时的质量鉴定等各种手段，将有意义的、有特色的档案接收进室，使室藏档案内容丰富、门类齐全、结构合理。贯彻以人为本的档案发展思想，坚持档案工作为了人民、依靠人民，来自人民，提升人民群众司法满意度。

4.强化平台选择和数据库建设。电子档案的独特性决定了电子档案的开发和利用比传统档案更加直观、快捷，更具实用性。一是搭载平台的选择，为各法院共享数据资源，应选用统一的系统作为搭载平台，同时在档案管理单位所在地建立数据库，本地数据直接上机存取，不仅方便各法院互访数据，同时节约人力物力。二是硬件要求，处理大型数据档案的同时，又要互相进行数据通信，硬件达不到要求，就会造成卡顿死机，不仅丢失数据而且制约电子档案的发展。三是数据库模式设计，数据库设计要体现时下性和前瞻性，不仅要适宜当前电子档案应用的需要，更要对未来电子档案的前景有前瞻性设计。既具有良好性能，又易于修改和扩充。

（三）加快电子档案人才建设

5.电子档案能否充分利用关键在人才。做好电子档案人才的顶层设计，构建高水平复合型人才的可持续性机制，形成良好的、循环的档案人才培养环境。电子档案人才具备较高的素质和业务能力，是加速电子档案科技进步、推动电子档案事业发展的基本前提，是有效发挥档案室社会服务功能的有力保障。如果电子档案人才工作不认真，责任心不强．业务不熟悉、素质偏低，电子档案利用就成为一句空话，发挥档案社会功能也就无法落到实处。因此，必须重视电子档案人才队伍建设，新时代的电子档案人才是需要将创新意识、管理意识、信息技术融为一体的复合型人才。多渠道引进档案管理人才，并不断通过各种形式的继续教育来全面提高档案人才的政治素质和思想素质，增强其业务能力，培养其良好工作作风，不断优化档案人才结构，切实加强档案人才队伍建设，催生新产业新业态新模式。结合本院档案工作实际，高度重视，深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，把始终坚持“为党管档、为国守史、为民服务”的宗旨落到实处，严格按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发《“十四五”全国档案事业发展规划》、党的十九届五中全会精神和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》等文件的要求，把电子档案利用工作作为各项工作的基础，全面提升法院电子档案利用工作管理质效和水平。[3]

（四）加深电子档案利用工作

6.开发多元化电子档案利用平台。电子档案利用不能局限于法院窗口部门查询，创先多元化电子档案利用平台势在必行，通过平台资格性、权限性、合法性、保密性审查筛选，联合各部门通过人脸识别、指纹采集大数据调研，由法院档案管理部门集中授权，开设政府服务中心法院档案查询窗口，在人群集中点建设自动档案查询柜机点，开发研究法院档案手机智能查询APP。

7.开展电子档案的查阅利用工作从根本上打破传统办案利用的种种局限，全面实现电子档案在办案系统间的在线流转，简化审批流程提高工作效率，同时依托电子档案海量的数据优势，电子档案利用工作能主动为审判工作提供专业、智能和精准的案例辅助服务。档案部门如果已经实现档案信息化，借助电子信息技术作为查询检索档案的辅助手段，可以将档案信息管理系统与办公自动化系统衔接起来，使用接口程序将电子文件导入档案信息管理系统的待归档临时库，由档案管理员登录档案管理系统对电子文件进行审查归档工作。各项档案进行微机管理，档案人员就可以从繁琐的整理工作中解脱出来，可以把时间和精力放在档案编研和二次信息开发利用上来，从而提高档案管理工作的质量和利用的效率，使电子档案的管理、在提供利用服务时，能够发挥出更好的时效价值。同时微机管理将电子档案改为单份文件提供利用，利用者就无法接触其他无关的文件，也大大增强了档案保密性。电子档案有利于遗漏文件的补漏增缺，改为微机网络管理，文档用微机按“件”整理归档。档案工作的根本目的在于利用，而要提供可利用的档案，就必须有智能化操作水平的文档卷宗。发挥档案工作在辅助量刑、决策规范、裁判尺度、统一法律使用等方面的重要作用。大力提高诉讼服务水平，切实提升审判工作质效，有效发挥档案室的社会功能，加强档案信息资源开发利用，是档案工作全面落实科学发展观的重要实践，是构建和谐社会的必然要求，是推进经济社会全面发展的重要途径。

8.强化电子档案保管和备份。电子档案保管电子文件整理归档后，能够借阅和利用，但由于电子文件本身载体和存在方式发生了根本性的变化，档案管理部门要有新的管理规范。由于电子文件存储的特殊性质决定了其保管的特殊性，电子文件的保存不单是存储在电脑服务器硬盘中，为保证电子文件的安全性，避免由于计算机网络、病毒以及人为错误操作对电子文件造成破坏或丢失，最重要的工作就是数据备份和恢复工作。为避免出现系统对数据资源的破坏，电子档案应用系统应满足能“热备份”、“冷备份”等功能，能自动对电子档案数据进行保存和多种形式备份功能。数据备份包括对数据库的备份和对电子文件的备份，并且要能够借助软件系统按照设定的时间段自动备份和增量备份，而且还需要对备份的数据进行刻录保存，有条件的还可以进行异地备份，保证档案数据和电子文件的绝对安全。电子文件需要依靠计算机、数据库的支持，同时需要有完善的备份、维护和数据恢复机制。只有数据安全稳定，电子文件才能得以正常利用。

9.确保合法利用、反馈机制。单位和个人持合法证明，可以利用已经开放的档案。档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可以向档案主管部门投诉，接到投诉的档案主管部门应当及时调查处理并将处理结果告知投诉人，利用档案设计知识产权、个人信息的，应当遵守有关法律、行政法规的规定。[4]

10.确保电子档案法律效应。电子档案，是能被计算机系统识别、处理，按照一定格式存储在磁带、磁盘或光盘等介质上、并可在网络上传送的数字代码序列。电子文件归档保存后，应用数字水印、数字签名和数据加密技术能够对电子原件进行保护。通过数字水印技术使电子文件在利用过程中的版权受到保护。数字签名技术鉴别电子文件是否被非法篡改。数据加密技术对电子文件进行加密压缩保护，防止非法拷贝打开。通过这些软件技术，使电子文件的法律效益得到保护。对电子文件加盖电子档号章保证其归档依据。电子文件进行分类整理归档后，通过软件技术读取电子文件机读数据自动生成电子档号章，保持与纸质文件归档工作的一致。包含电子档号章的电子文件能够更好的体现档案的法律依据。

（五）加快电子档案宣传工作

11.加大电子档案宣传力度。电子档案利用率低其中重要的一个突出表现是人民群众受众点少、面窄。加强电子档案利用宣传是提升其利用率的关键一环。加强档案宣传工作，提高社会档案意识，是保证档案室社会功能得以实现的一个主要渠道。以往的走上街头分发宣传单以口相传受众面窄，整体效果差。设立电子档案利用展览馆，宣传普及电子档案利用工作，细化教程，把人民群众请进来或者法院干警走出去，让人民群众了解电子档案利用工作，形成文化展示窗口，聚焦法院电子档案工作历史进程及法院其文化内涵，形成良好社会影响。也可借助法院、政法单位微信公众号、学习强国APP、抖音、快手官方视频号新媒体等方式向社会公众普及电子档案利用工作，及时反映有关电子档案的重点工作和重大活动的成果，让社会公众更加了解电子档案工作，增强意识，深刻认识其用途，以宣传吸引社会各界人士利用电子档案信息资源，助推电子档案利用工作。

12.开展电子档案网站宣传建设 。以网站建设为支点，以电子档案为跳板。档案馆应当通过其网站或者其他方式定期公布开放电子档案的目录，创新服务形式，强化服务功能，提高服务水平，积极为档案的利用创造条件。新时代电子档案建设离不开网络。建设档案管理网站成为必然的发展趋势，档案室建设自己本室的网站，利用互联网作为加强宣传工作的窗口，把电子档案室藏概况、管理情况、先进经验、服务项目、规章规定等信息放在网上，使公众可以随时通过浏览本室的网站来掌握相关信息。网站上的档案资料打破传统纸质档案的固定模式，采用图、文、声、像并茂的方式，使档案内容更加丰富多彩，加强人民群众对电子档案的接受度、认知度。以往当事人只能到办案所在地法院申请档案查阅，而交通不便，查阅异地法院档案材料往往要付出较大的时间成本和经济成本，档案网站可提供快捷的查询、检索功能，通过对涉密性筛查，规范查询资料人员权限性，群众只要在查询栏目里输入要查找的资料的标题或内容中的关键词其中任何一项，都可以快速的搜索出相关电子档案来，更加体现电子档案的及时性、便捷性。网站提供群众邮箱，面向社会开放，群众可提供有建设性的电子档案发展意见给档案管理部门，由该部门及时出具书面回复意见，邀请群众参与到电子档案建设中来，体现电子档案发展的社会性、群众性。开展电子档案利用工作是践行司法为民推进司法公开的迫切需要，真正做到让人民群众少跑路、少花钱、少受累，让数据“多跑路”，借助电子档案便捷性和高效性特点，电子档案利用工作可及时满足人民群众的查档需求，充分保障人民群众的知情权、参与权、监督权。助推司法公开，践行司法为民，切实提升人民群众对司法工作的满意度。

结语

全面开展电子档案利用工作开启法院电子档案新征程，是实实在在方便人民群众参与诉讼，减轻人民群众负担的重要举措。以全面开展电子档案利用工作为契机，不断提升档案工作服务质效，为人民群众提供更加便捷的司法服务。伟大的时代呼唤伟大的精神，党的百年就是与人民心连心、同呼吸、共命运的百年，把人民对美好生活的向往作为始终不渝的奋斗目标，结合新时代法院档案规范化管理，牢记初心使命，忠诚履职担当，努力在新时代更好地践行司法为民宗旨，以彻底的自我革命精神，为实现第二个百年奋斗目标贡献档案力量。